Mois : avril 2017

L’intérêt pour agir des requérants contre un permis de construire modificatif : le Conseil d’Etat renforce la sécurité juridique au bénéfice des porteurs de projets

Dans une décision du 17 mars 2017 mentionnée aux Tables du Recueil Lebon, le Conseil d’Etat a confirmé la jurisprudence récente (Cf. notamment CAA Nancy, 5 août 2016, req. n^o 16NC00993 et CAA Lyon, 8 mars 2016, req. n^o 14LY01495) en précisant que lorsqu’un requérant n’a pas contesté un permis de construire initial, son intérêt pour agir pour contester un permis de construire modificatif doit s’apprécier au regard de la portée des modifications apportées au projet initial et non au regard du projet dans son ensemble. Cette solution, dans la veine de l’évolution jurisprudentielle tendant au durcissement de la reconnaissance de l’intérêt pour agir en matière d’urbanisme, confirme la volonté de renforcer la sécurité juridique des porteurs de projets et de combattre les recours abusifs. 

L’intérêt pour agir du requérant contre un permis de construire modificatif s’apprécie au regard de la portée des modifications apportées au projet initial

Le contexte jurisprudentiel de durcissement de l’appréciation de l’intérêt pour agir

L’évolution récente de la jurisprudence est venue circonscrire l’intérêt pour agir des requérants à l’encontre d’un permis de construire sur le fondement de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme :

« il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager, de préciser l’atteinte qu’il invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d’affecter directement les conditions d’occu-pation, d’utilisation ou de jouissance de son bien » (CE, 13 avril 2016, req.  n^o 389798).

En d’autres termes, la seule circonstance que le requérant soit voisin de la construction attaquée ne suffit plus pour justifier d’un intérêt pour agir.

Un contrôle rigoureux de l’intérêt pour agir en matière de contestation de permis de construire « modificatif »

Dans l’hypothèse particulière où le permis de construire initial n’a pas été contesté par le requérant qui demande l’annulation d’un permis de construire modificatif, le Conseil d’Etat a précisé que : 

« lorsque le requérant, sans avoir contesté le permis initial, forme un recours contre un permis de construire modificatif, son intérêt pour agir doit être apprécié au regard de la portée des modifications apportées par le permis modificatif au projet de construction initialement autorisé » (CE, 17 mars 2017, req.  n^o 396362).

L’intérêt pour agir pour contester un permis de construire modificatif doit donc s’apprécier à l’aune des seules modifica-tions apportées au projet initial et non au regard de l’ensemble du projet. Des modifications mineures du projet ne seraient donc pas de nature à conférer un intérêt à agir en l’absence de contestation du permis de construire initial.

Le renforcement de la sécurité juridique au bénéfice des porteurs de projets

Une décision en faveur de la sécurité juridique des autorisations de construire

Lorsqu’il n’a pas attaqué le permis de construire initial, le requérant qui conteste un permis de construire modificatif devra, pour être recevable à ce faire, démontrer en quoi les modifications autorisées sont susceptibles d’affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien.

Cette solution renforce la sécurité juridique des porteurs de projets dans la mesure où elle vient sensiblement restreindre le champ de la « voie de rattrapage » qui s’offrait aux requérants ayant omis de contester le permis de construire initial dans le délai de recours contentieux.

De possibles contestations des requérants sur le fondement de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme

Si le raffermissement des conditions de l’intérêt pour agir contre les permis modificatifs apparaît cohérent avec la réforme du contentieux de l’urbanisme de 2013 (Cf. Ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme), les praticiens sont désormais très attentifs à l’écho que cette évolution pourrait avoir dans les instances de « recours en riposte » entreprises par les porteurs de projets sur le fondement de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme en cas de recours manifestement dépourvu d’intérêt pour agir.

A noter :

La présomption bénéficiant au voisin immédiat ne le dispense pas de faire état devant le juge, d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction contesté pour démontrer son intérêt pour agir.

L’illégalité du PC initial devenu définitif ne peut pas être invoquée à l’occasion de la contestation d’un PC modificatif (CE, 4 juin 1993, req.  n^o 89371).

Concernant la contestation du transfert d’un PC devenu définitif, la CAA de Marseille a jugé que : 

« le permis initial étant devenu définitif, l’administration ne peut légalement, à l’occasion d’une demande de transfert de permis de construire, remettre en cause la légalité de ce permis pour refuser son transfert » (CAA Marseille,
26 janvier 2015, req. n^o 12MA04334).

Il semble raisonnable de considérer que, mis à part le titulaire du PC, les tiers soient privés d’intérêt pour agir à l’encontre d’une simple décision de transfert de PC. 

La doctrine administrative fiscale n’est pas la loi !

La doctrine fiscale n’est pas la loi et n’a pas de valeur réglementaire. Le Fisc ne peut donc pas fonder des redressements sur sa propre doctrine. L’hypothèse est pourtant fréquente, mais dans ce cas, le contribuable peut contester ces rehaussements devant le juge. A l’inverse, il existe une garantie pour le contribuable qui ne pourra être redressé s’il a appliqué la doctrine fiscale même si cette dernière ajoute à la loi.

L’ADMINISTRATION FISCALE NE PEUT PAS REDRESSER LE CONTRIBUABLE EN SE FONDANT SUR SA DOCTRINE

Le principe de la légalité de l’impôt

Seul le législateur est compétent pour  édicter les normes fiscales (article 34 de la Constitution) L’administration fiscale n’a donc ni pouvoir législatif ni pouvoir réglementaire. Dès lors, la doctrine administrative est dépourvue de toute autorité à l’égard des contribuables.

Néanmoins, la doctrine administrative est devenue si abondante qu’elle tend à devenir, en pratique, dans l’esprit des contribuables, une source du droit fiscal venant se substituer à la loi ou au règlement. 

Aujourd’hui l’Administration fiscale n’hésite pas à fonder ses redressements  sur sa propre doctrine en faisant fi de la loi. 

Or, les rehaussements fondés sur une doctrine qui ajoute à la loi ou qui la contredit sont illégaux et doivent être systématiquement contestés par les contribuables qui obtiendront gain de cause devant le juge.

Illustrations récentes de sanction par le juge

Sur l’application de la TVA sur marge (TA Grenoble n°1403397, 14 nov 2016) : annulation d’un rehaussement fondé sur une doctrine qui ajoutait à la loi en subordonnant le régime de la TVA sur marge à une identité de qualification entre le bien acquis et celui revendu. 

Sur fait générateur de la réduction d’impôt Malraux pour les dépenses versées à une ASL (TA Lyon n°1405462, 21 mars 2017) : annulation d’un rehaussement fondé sur une doctrine qui opérait une interprétation erronée de la loi.

Sur le respect des engagements de locations prévus pour certains régimes fiscaux d’investissements immobiliers (Malraux, Périssol, etc.) : annulation des redressements fondés sur la doctrine prévoyant qu’en cas de départ d’un locataire, le logement devait être impérativement reloué dans les douze mois dès lors que la loi ne prévoyait par un tel délai couperet (CAA Nancy n°11NC00159, 31 mai  2012). 

LE CONTRIBUABLE PEUT OPPOSER A L’ADMINISTRATION SA PROPRE DOCTRINE

La garantie de l’article L. 80 A du LPF

Le mécanisme de garantie prévu à l’article L. 80 A du LPF permet au contribuable d’opposer à l’Administration sa propre doctrine fiscale, même si elle contredit la loi ou ajoute à la loi. Le contribuable en se fondant sur une telle doctrine est garanti de ne pas être redressé même si sur le seul fondement de la loi un tel rehaussement serait justifié. 

Depuis le 12 septembre 2012, l’administration fiscale a mis en ligne une base documentaire unique dénommée « BOFiP-Impôts » regroupant l’ensemble de la doctrine fiscale opposable. 

Avis du Conseil d’Etat

Dans l’avis Monzani du 8 mars 2013, le Conseil d’Etat juge que l’annulation d’une doctrine administrative illégale pour excès de pouvoir n’a, au regard de la garantie de l’article L. 80 A du LPF offerte au contribuable, aucune portée rétroactive. Le contribuable peut donc se prévaloir de la doctrine annulée pour les impositions dont le fait générateur est antérieur à la décision d’annulation. 

En revanche, le contribuable ne peut pas se prévaloir, pour l’avenir, d’une doctrine administrative annulée. 

Définition de la doctrine administrative

C’est un ensemble de textes élaboré par l’Administration en vue de préciser sa position ou donner une interprétation des textes fiscaux, ou encore donner des consignes à ses agents. 

Les conditions pour que le contribuable puisse se prévaloir de la doctrine administrative

Plusieurs conditions doivent être remplies : 

• La doctrine administrative doit interpréter un texte fiscal ;
• Elle doit être régulièrement publiée (c’est-à-dire qu’elle doit figurer sur le site de BOFiP-Impôt) ;
• Elle doit être en vigueur au jour du fait générateur de l’imposition. (cf. notre bulletin du 22/12/2016) ; 
• Elle doit être considérée de façon littérale. 

Permis de construire en zone tendue : la suppression de l’appel s’applique dès lors que plus de la moitié d’un programme est destinée à l’habitation

Le Conseil d’Etat considère qu’un bâtiment « dont plus de la moitié de la surface de plancher est destinée à l’habitation » constitue un bâtiment à usage principal d’habitation au sens de l’article R. 811-1-1 du code de justice administrative issu du décret n° 2013-879 du 1^er octobre 2013 (CE, 20/03/2017, req. n° 401463, mentionné au recueil Lebon), lequel prévoit la suppression temporaire de l’appel pour les recours contre les permis de construire portant sur un bâtiment à usage principal d’habitation en zone tendue.

Retour sur le dispositif applicable en zone tendue 

La réduction du délai de traitement des recours en matière d’opération de construction de logements

L’article R. 811-1-1 CJA*¹, créé par le décret n° 2013-879 du 1^er octobre 2013 relatif au contentieux de l’urbanisme, a donné compétence aux tribunaux administratifs pour statuer : 

« en premier et dernier ressort sur les recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d’habitation ou contre les permis d’aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d’une des communes mentionnées à l’article 232 du CGI*² et son décret d’application ».

N.B. : Il s’agit des communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants et dans lesquelles existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements.

Les conditions de la suppression de l’appel

Pour appliquer les dispositions de l’article R. 811-1-1 CJA^*1, le Conseil d’Etat vérifie les deux conditions cumulatives suivantes : 

• le bâtiment doit être implanté en tout ou partie sur le territoire d’une commune mentionnée à l’article 232 CGI*² ;

• la demande doit avoir été introduite devant le tribunal administratif après le 1^er décembre 2013. 

N. B. : La dérogation prévue par l’article R. 811-1-1 CJA est temporaire et ne s’applique qu’aux recours introduits entre le 1^er décembre 2013 et le 1^er décembre 2018. Passée cette date, et sauf prolongation, la possibilité de relever appel sera rétablie pour ces recours.

Une incertitude tranchée concernant la notion d’« usage principal d’habitation »

Le choix d’une interprétation aisément compréhensible de la notion d’ « usage principal d’habitation »

Le Conseil d’Etat, précisant la notion de « bâtiment à usage principal d’habitation », a conduit un raisonnement arithmétique clarifiant le champ d’application de l’article R. 811-1-1 CJA : 

« dans le cas où la construction autorisée est destinée à différents usages, doit être regardé comme un bâtiment à usage principal d’habitation celui dont plus de la moitié de la surface de plancher est destinée à l’habitation » 

(CE, 20/03/2017, n° 401463)

Une clarification s’inscrivant dans un mouvement général d’optimisation du contentieux de l’urbanisme

Associée aux autres moyens de rationalisation du contentieux de l’urbanisme (cristallisation des moyens, annulation partielle etc.), et même si, comme il l’a été rappelé plus haut, sa portée ne sera normalement que temporaire, cette décision confirme, s’il en était besoin, le souci constant du juge administratif de sécuriser et de ne pas retarder les projets immobiliers ayant fait l’objet d’une autorisation administrative. 

Exemples concrets

Cas n° 1 :

• 40 % de surface de plancher à usage d’habitation ;
• 30 % de commerce ;
• 30 % de bureau.

Le dispositif est inapplicable.

Cas n° 2 :

• 51 % de surface de plancher à usage d’habitation ;
• 49 % de bureau.

Le dispositif s’applique.

Précisions

Le recours exercé contre un refus d’autorisation de construire n’entre pas dans le champ d’application de l’article R. 811-1-1 CJA et peut dès lors faire l’objet d’un appel (CE, 25/11/2015, req.n° 390370).

*¹ code de justice administrative

*² code général des impôts

L’article 34 de la loi dite « Sapin II » du 9 décembre 2016 habilitant le gouvernement à moderniser et simplifier les règles de gestion du patrimoine des personnes publiques annonçait une réforme d’ampleur en la matière (Cf. notre Bulletin 2017-1). L’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 prise à cet effet demeure, sur certains points, en-deçà de ce qui était attendu.

La modernisation relative des règles d’occupation et d’utilisation du domaine public

La mise en concurrence a minima des titres d’occupation

En adéquation avec la jurisprudence de l’Union européenne (CJUE, 14 juill. 2016, Promoimpresa Srl, C-458/14), l’article 3 de l’ordonnance soumet à une procédure de sélection préalable l’attribution des titres d’occupation du domaine public délivrés en vue d’une exploitation économique par leur titulaire.

Toutefois, cette procédure sera librement organisée par l’autorité compétente. Cette absence de cadre pourrait constituer une difficulté pour les premières mises en œuvre de cette obligation, notamment quant à la détermination du caractère suffisant de ses modalités de mise en œuvre.

En outre, de nombreuses dérogations à ce nouveau principe sont prévues (art. L. 2122-1-2 et L. 2122-1-3 du CG3P) :

• lorsqu’une seule personne est en droit d’occuper la dépendance considérée ;
• lorsque l’urgence le justifie ;
• lorsqu’une première procédure a été déclarée infructueuse ; etc.

​Les conséquences qu’implique la mise en œuvre de cette nouvelle procédure

Alors que les titres d’occupation du domaine public peuvent, par principe, être délivrés sans limitation de durée eu égard à leur caractère précaire et révocable, l’ordonnance impose désormais, pour ceux d’entre eux autorisant l’exercice d’une activité économique, la fixation d’une durée « de manière à ne pas restreindre ou limiter la libre concurrence » (art. 4).

Dans le même esprit, la cession ou le transfert des titres constitutifs de droits réels, tout comme la cession des droits résultants d’un BEA*, ne pourra plus être réalisée lorsque le respect des obligations de publicité et de sélection préalables s’y oppose (art. 5, 6, 8).

Enfin, lorsque l’occupation a été permise par un contrat de la commande publique ou que ce dernier nécessite un titre, la détermination de la redevance due est fonction de l’économie générale du contrat. Cela permettra d’éviter des flux financiers croisés (art. 7).

La modernisation inachevée des règles relatives aux cessions des propriétés publiques

La sécurisation des opérations de cession des propriétés publiques

Ouverte aux collectivités territoriales, à leurs groupements et leurs établissements publics par la loi du 9 décembre 2016, la possibilité de déclasser par anticipation des dépendances de leur domaine public est élargie, par l’article 9 de l’ordonnance, à l’ensemble des personnes publiques.

De plus, ces dernières pourront désormais conclure des promesses de vente sur des biens relevant de leur domaine public – par principe incessible – sous conditions suspensives de déclassement et désaf-fectation. La personne publique sera par la suite tenue de lever ces conditions, sauf à ce que des motifs tirés notamment de la continuité du service public s’y opposent.

Enfin, l’article 12 de l’ordonnance entend permettre la régularisation des opérations de cession des propriétés publiques intervenues sans déclassement préalable, c’est-à-dire lorsqu’elles relevaient encore du domaine public. Ces biens pourront désormais être déclassés rétroactivement.

L’absence de mise en concurrence des cessions de propriétés publiques

Alors que l’article 34 de la loi dite « Sapin II » du 9 décembre 2016 l’annonçait -à l’instar du régime prévu en matière d’occupation du domaine public-, aucune règle de publicité et de mise en concurrence préalables n’a finalement été imposée aux opérations de cession des propriétés publiques par l’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017.

Le législateur s’était pourtant engagé à promouvoir cet instrument de meilleure valorisation des propriétés publiques, en complément des multiples règles du code général de la propriété des personnes publiques poursuivant le même but. Mais le gouvernement n’a visiblement pas entendu soumettre ces opérations à de telles modalités de sélection des offres.

Rappelons à cet égard qu’aucune obligation communautaire n’impose ce type de procédure pour les opérations de cession. En effet, la jurisprudence Promoimpresa Srl, rendue sur le fondement de la directive « Services » de 2006, ne visait que la délivrance d’autorisations.

A noter :

• Si les règles relatives aux cessions sont d’application immédiate, celles concernant les conditions d’occupation et d’utilisation du domaine public, et notamment les procédures de mise en concurrence, ne seront applica-bles qu’aux titres délivrés à compter du 1^er juillet 2017.
   
• Alors que la jurisprudence européenne n’opère pas de distinction entre domaine public et privé, l’ordonnance du 19 avril 2017 n’a prévu des règles de sélection préalable que pour l’occupation du domaine public.

Nota bene :

•  BEA* : bail emphytéotique administratif (dont le régime est prévu aux articles L. 1311-2 et suivants du code général des collectivités territoriales).

Affichage des autorisations d’urbanisme : nouvelles mentions obligatoires à compter du 1er juillet 2017

L’arrêté du 30 mars 2017 relatif au certificat d’urbanisme, au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme et modifiant le code de l’urbanisme publié le 13 avril 2017 impose de nouvelles mentions obligatoires sur les panneaux d’affichage des autorisations d’urbanisme à compter du 1er juillet 2017. A partir de cette date, outre les informations déjà prévues par l’article A. 424-16 du code de l’urbanisme, l’affichage devra indiquer le numéro et la date d’affichage en mairie du permis ainsi que le nom de l’architecte auteur du projet. 

Afin de sécuriser l’affichage des autorisations d’urbanisme, le cabinet Rivière|Avocats|Associés propose un modèle de panneau d’affichage reprenant l’ensemble des mentions obligatoires*. A noter que ces mentions devront figurer sur un panneau rectangulaire dont les dimensions sont supérieures à 80 centimètres (Article A. 424-15 du code de l’urbanisme). Voir aussi notre bulletin du 27 octobre 2016 (L’affichage du PC sur le terrain : une étape indispensable à la sécurisation du tout projet immobilier).

Attention : ce panneau d’affichage est un exemple qui ne vaut pas pour l’ensemble des autorisations d’urbanisme. Des mentions supplémentaires sont imposées en fonction de la nature du projet (lotissements, terrain de camping, etc.). Il convient donc de toujours se reporter à l’article A. 424-16 du code de l’urbanisme qui fixe les mentions obligatoires.

Autres apports de l’arrêté du 30 mars 2017
 

• Réduction du nombre d’exemplaires de certaines pièces (plan de situa-tion, le plan de masse et le plan de coupe) à communiquer dans le cadre d’un dossier de déclaration préalable (Article A. 431-9 CU). 

• Modification des hypothèses de suspension du délai de péremption du permis (Article A. 424-8 CU).

Le délai de péremption est suspendu : 

• en cas de recours contre le permis ;
• en cas de recours contre une décision prévue par une législation connexe donnant lieu à réalisation différée des travaux dans l’attente de son obtention.

A noter que les autorisations d’urbanisme ont une durée de validité de trois ans (article R. 424-17 CU). A l’expiration de ce délai, les autorisations sont périmées.