Mois : avril 2019

Dispositif Denormandie : Les travaux éligibles enfin précisés et 22 nouvelles communes éligibles

Des précisions quant au dispositif Denormandie ont été apportées (cf. : précédent bulletin). Pour autant, il reste quelques difficultés d’appréciation. 

DES PRECISIONS RELATIVES AUX BIENS ET AUX TRAVAUX ELIGIBLES 

Le dispositif Denormandie comporte des exigences supplémentaires par rapport au régime Pinel concernant les travaux éligibles et les exigences de performance énergétique. 

Davantage d’immeubles éligibles au Denormandie qu’au Pinel

Pour rappel, pour le Pinel réhabilité, il est nécessaire que le logement, avant les travaux, ne respecte pas les critères d’un logement décent. 

Or, pour le dispositif Denormandie rénové, l’indécence d’un logement n’est pas une condition d’éligibilité. 

En conséquence, les logements décents qui feront l’objet de travaux de rénovation pourront être éligibles au dispositif Denormandie alors qu’ils ne pourraient pas l’être au Pinel. 

Une liste de travaux éligibles imprécise

La définition des travaux éligibles au Denormandie, en pratique, devrait être équivalente au Pinel. Elle est néanmoins rédigée différemment (cf. Décret). 

On peut se demander dans quelle mesure cette rédaction différente aura un impact sur les travaux éligibles au Denormandie. 

Par ailleurs, certaines définitions demeurent imprécises, notamment celle des travaux exclus qui sont ceux portant sur les « locaux ou équipements d’agrément ». Ce manque de précision entraîne une zone de risque pour tout investissement potentiel. Par ailleurs, cette exclusion n’est pas prévue pour le Pinel.  

Des exigences de performance énergétique plus élevées que le dispositif Pinel

La consommation d’énergie primaire du logement, après la réalisation des travaux, devra être inférieure à 331kWh/m²/an (cf. : arrêté). Les travaux devront également conduire : 

– Soit à une diminution d’au moins 20 % de la consommation d’énergie conventionnelle en énergie primaire en copropriété (30% en logement individuel) du logement par rapport à sa consommation avant la réalisation des travaux ;

– Soit au respect des exigences de performance énergétique pour au moins 2 des 5 catégories suivantes (les critères de performances diffèrent en fonction des zones climatiques, cf. : arrêté) :  

• isolation toiture ;
• isolation des murs donnant sur l’extérieur ;
• isolation thermique d’au moins 50% des parois vitrés donnant sur l’extérieur ;
• systèmes de chauffages ;
• système de production d’eau chaude sanitaire.

Comme pour le dispositif Pinel, le contribuable devra joindre à sa déclaration de revenus, à l’achèvement des travaux, un diagnostic de performance énergétique. Ce dernier devra attester, d’une part, que le logement, avant les travaux, ne respectait pas ces critères de performance énergétique et d’autre part, qu’à l’issue des travaux, ces critères sont respectés. 

En sus, il devra être communiqué une note récapitulant les travaux ainsi que leurs montants, ce qui n’est pas le cas dans le dispositif Pinel.

Pinel ou Denormandie, comment choisir ?

Certaines communes sont éligibles à la fois au dispositif Denormandie et au Pinel, les deux dispositifs offrant le même avantage fiscal.

Concrètement, le Denormandie a l’avantage de rendre éligible les immeubles non qualifiés d’indécent.

Dans les autres cas, le Pinel semble préférable dans la mesure où les critères de performance énergétique ainsi que les obligations déclaratives du contribuable sont plus contraignants pour le Denormandie. 

222 communes supplémentaires

22 nouvelles communes s’ajoutent à celles initialement prévues, soit actuellement 244 communes (cf. : arrêté).

A la différence du dispositif Pinel, qui rend éligible l’ensemble du territoire d’une commune, le dispositif Denormandie ne rend éligible que les centres des communes. 

Les plafonds de loyer et de ressources

L’article 199 novovicies du CGI est commun au dispositif Pinel et au dispositif Denormandie.

L’arrêté de 2014, qui établit un classement des communes en différentes zones, a été pris en application de cet article. 

Ce zonage, jusqu’alors appliqué au dispositif Pinel, est donc également applicable au régime Denormandie. 

Les plafonds de loyer et de ressources ainsi fixés  s’appliquent donc au dispositif Denormandie. 

Loi ELAN : retour sur les changements en matière de contentieux de l’urbanisme

Intégrant la quasi-totalité des propositions formulées par le rapport Maugüé de janvier 2018 (cf. notre bulletin) et complétant le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 (cf. notre bulletin), la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « ELAN », a une nouvelle fois modifié le régime du contentieux de l’urbanisme. Elle s’inscrit ainsi dans le processus visant à accélérer les procédures dirigées contre les autorisations délivrées et participe à l’objectif clairement affiché de « construire plus, mieux et moins cher ».

I. Procédures visant à atténuer le caractère dilatoire du contentieux de l’urbanisme

Restriction des conditions de recevabilité des requêtes

– Alors qu’aucune condition de délai n’était auparavant exigée, le nouvel article L. 600-1-1 vient encore réduire le risque de constitution d’associations dans l’unique but de contester un projet immobilier en conditionnant leur recevabilité à agir au dépôt de leurs statuts en préfecture un an avant la date d’affichage de la demande de permis de construire en mairie.

– L’article L. 600-1-2 restreignant les conditions d’intérêt à agir des tiers a été précisé. En privilégiant la notion de « projet autorisé » (en lieu et place de celle -moins adéquate- de « travaux ») susceptible d’affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de leur bien, la loi ELAN étend le champ de cette restriction à toute décision d’occuper le sol, y compris à l’ensemble des déclarations préalables 1.

– Surtout, une éventuelle requête en référé-suspension devra désormais être déposée, sous peine d’irrecevabilité, antérieurement au prononcé de l’ordonnance de cristallisation des moyens intervenant à l’issue d’un délai de 2 mois après communication du 1er mémoire en défense (cf. notre bulletin)(L. 600-3 C.U.).

– A cet égard, la condition d’urgence du référé suspension exercé à l’encontre d’une autorisation délivrée est désormais présumée satisfaite.

Régularisation des autorisations d’urbanisme : un office du juge renforcé

-Les articles L.600-5 et L.600-5-1 permettant au juge, respectivement, de prononcer l’annulation partielle ou de surseoir à statuer afin d’ouvrir la voie à une régularisation d’une autorisation d’urbanisme sont désormais applicables aux déclarations préalables.

– Ces mécanismes de régularisation ne sont plus circonscrits au champ d’application des P.C.M., mais à des « mesures de régularisation »2.

– Tenant compte de la jurisprudence du Conseil d’Etat, ces dispositifs de régularisation sont maintenant applicables aux constructions achevées 3.

– Ces mécanismes de régularisation semblent désormais s’imposer au juge administratif lorsque l’ensemble de leurs conditions d’application s’avèrent remplies. D’ailleurs, en cas de refus, le juge administratif devra motiver sa décision.

– Enfin, l’article L. 600-5-2 prévoit que lorsqu’un P.C.M. est délivré au cours de l’instance ouverte contre le P.C. initial, la légalité de cet acte ne peut être contestée par les parties que dans le cadre de cette même instance.

II. Autres apports

Libéralisation des recours en riposte et encadrement des transactions

– Les conditions relatives au recours en riposte contre les recours abusifs ont été assouplies en n’exigeant plus du bénéficiaire qu’il démontre le caractère « excessif » de son préjudice et en supprimant la présomption d’intérêt légitime des associations à attaquer les autorisations délivrées (art. L. 600-7 CU).

– Par ailleurs, la loi ELAN a restreint la possibilité pour une association d’effectuer une transaction financière à la seule préservation de ses biens matériels (L. 600-8 CU).

– L’obligation d’enregistrement des transactions a été étendue à celles réalisées avant l’engagement d’une procédure contentieuse (L. 600-8 CU).

– La contrepartie prévue par une transaction non enregistrée dans le délai d’un mois est réputée sans cause. Les sommes versées ou celles qui correspondent au coût des avantages consentis sont sujettes à répétition (L. 600-8 CU).

Action en démolition du préfet contre une autorisation annulée

Le préfet a désormais la possibilité d’exercer une action civile en démolition contre une autorisation d’urbanisme dès lors que deux conditions sont réunies :

-l’autorisation litigieuse devra avoir été annulée par le juge administratif ;

-le préfet devra avoir préalablement fait usage de son pouvoir de déféré préfectoral.

Elargissant considérablement les pouvoirs du préfet, la loi ELAN précise que cette faculté lui est offerte sans qu’il soit contraint par les dispositions prévues au 1° de l’article L. 480-13 du C.U. qui conditionnent la recevabilité d’une action en démolition à la construction de bâtiments dans des zones particulières (cf. notre bulletin).

Recours contentieux contre les autorisations d’urbanisme délivrées hors « zones tendues » : la cristallisation automatique des moyens en première instance continue-t-elle de produire ses effets en cas d’appel ?

Dans son avis n° 425568 rendu le 13 février 2019 et mentionné aux tables du Recueil Lebon, le Conseil d’Etat estime que l’ordonnance de cristallisation des moyens intervenue en première instance perd son objet et cesse de produire ses effets avec la clôture d’instruction. La cristallisation des moyens, initiée par le juge au titre de l’article R. 611-7-1 du CJA, s’avère ainsi sans incidence sur la recevabilité de moyens nouveaux qui seraient soulevés par les parties à l’appui de leurs conclusions d’appel. Cette position du Conseil d’Etat paraît transposable au mécanisme automatique de cristallisation des moyens prévu par le nouvel article R. 600-5 du CU.

I. L’ÉVOLUTION DES DISPOSITIFS DE CRISTALLISATION DES MOYENS DANS LE CADRE DU CONTENTIEUX DES AUTORISATIONS D’URBANISME

 La cristallisation des moyens : une possibilité offerte au juge administratif depuis 2013

Introduit [2] en 2013 par l’article R. 600-4 du CU, le dispositif de cristallisation des moyens permettait alors au juge, saisi d’une demande motivée, de fixer une date à compter de laquelle des moyens nouveaux ne pouvaient plus être invoqués.

Cette disposition a finalement été abrogée [3], puis reprise et généralisée en 2016 [4] par l’article R. 611-7-1 du CJA qui prévoit désormais que la cristallisation des moyens :

– est initiée par le juge (même si, en pratique, ce sont les parties qui la sollicitent) ;

– permet, sans clore l’instruction, de fixer par ordonnance la date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux ;

– suppose que l’affaire soit « en état d’être jugée ».

La cristallisation automatique des moyens en contentieux de l’urbanisme issue de la loi ELAN

Par dérogation à l’article R. 611-7-1 du CJA, un dispositif de cristallisation automatique des moyens – limité aux requêtes [5] relatives aux autorisations d’urbanisme ou à la réformation des décisions juridictionnelles les concernant – a été mis en place par l’article R. 600-5 du CU (créé par le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 ; voir notre bulletin).

Désormais les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux contre des autorisations d’urbanisme passé un délai de deux mois à compter de la communication du premier mémoire en défense.

Cette nouvelle cristallisation automatique  :

– joue indépendamment des dispositions de l’article R. 611-7-1 du CJA (cf. supra) ;

– ne s’applique pas aux décisions contestées par le pétitionnaire.

Le juge peut, à tout moment, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens lorsque le jugement de l’affaire le justifie.

II. LES EFFETS DE LA CRISTALLISATION DES MOYENS OPÉRÉE EN PREMIÈRE INSTANCE S’ÉTENDENT-ILS JUSQU’EN APPEL ?

 L’ordonnance de cristallisation des moyens ne poursuit pas ses effets en appel

Contrairement à la CAA de Bordeaux [6], la CAA de Lyon estimait que la cristallisation des moyens ne pouvait produire d’effet que dans le cadre de l’instance dans laquelle elle intervenait [7].

Saisi par cette dernière juridiction, le Conseil d’Etat a mis fin aux divergences jurisprudentielles en estimant que (CE, 13 février 2019, n° 425568, Tab. Leb) :

– l’ordonnance de cristallisation, intervenue en première instance sur le fondement de l’article R. 611-7-1 du CJA, perd son objet et cesse de produire ses effets avec la clôture d’instruction ;

– en cas d’appel, le prononcé d’une ordonnance de cristallisation en première instance est sans incidence sur la recevabilité des nouveaux moyens que peuvent soulever les parties à l’appui de leurs conclusions d’appel.

Quid de la cristallisation automatique des moyens ?

Si l’avis précité du Conseil d’Etat a été rendu au visa de l’article R. 611-7-1 du CJA, la rédaction du nouvel  article R. 600-5 du CU laisse penser que la solution lui est transposable :

« (…) lorsque la juridiction est saisie d’une requête relative à une décision d’occupation ou d’utilisation du sol régie par le présent code, ou d’une demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant une telle décision, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense ».

Au demeurant, en précisant que « la cristallisation jouera devant le juge de première instance puis devant le juge d’appel », la volonté initiale des auteurs du rapport Maugüé [8] était à l’évidence de limiter les effets de ce mécanisme de cristallisation automatique à chacune de ces instances.

Quelques précisions

[1] Dans les zones tendues, définies par l’article 232 du CGI, la voie de l’appel est supprimée (art. R. 811-11-1 du CJA).

[2] Cet article avait été introduit dans le CU par le décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013, conformément aux propositions de la commission Labetoulle.

[3] Abrogation par le décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016.

[4] Ce dispositif a ainsi été étendu à l’ensemble du contentieux administratif.

[5] Applicable aux requêtes enregistrées à compter du 1er octobre 2018.

[6] CAA Bordeaux, 30 novembre 2017,  n° 15BX01869 et CAA Bordeaux, 29 mars 2018, n° 16BX01506

[7] CAA Lyon,13 juin 2017, n° 15LY02543

[8] Page 17 du rapport « Maugüé » rendu public le 11 janvier 2018.

Abréviations

CU : Code de l’urbanisme

CGI : Code général des impôts

CJA : Code de justice administrative