Depuis 1994, le législateur se saisit des spécificités et préoccupations inhérentes au contentieux de l’urbanisme (enjeux financiers, nécessité de produire des logements, contentieux triangulaires etc.) afin d’accélérer le traitement des dossiers et lutter contre les recours malveillants. Le 28 octobre dernier, la commission présidée par M. François Rebsamen a rendu des propositions sur le thème de « la relance durable de la construction de logements ».

Parmi les 24 propositions, certaines portent sur le contentieux des permis de construire, et d’autres, d’un caractère nouveau, sont relatives au contentieux du refus de permis de construire, ce dernier pouvant être également le théatre de comportements que l’on pourrait qualifier « d’abusifs ». Dans l’attente de leur concrétisation, voici le décryptage des mesures proposées.

I. L’APPROFONDISSEMENT DU DISPOSITIF D’ENCADREMENT DES RECOURS CONTENTIEUX DES TIERS

Accélérer

L’allongement des procédures juridictionnelles est l’un des principaux freins à la construction de logements et justifie, selon le rapport, l’approfondissement de mécanismes existants.

La cristallisation des moyens prévue à l’article R. 600-5 du code de l’urbanisme est d’ores et déjà automatiquement acquise à compter d’un délai de deux mois suivant la communication aux parties du premier mémoire en défense.

D’après les membres de la commission Rebsamen, dès lors que le juge conserve la possibilité de fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens lorsque le jugement de l’affaire le justifie, la date à laquelle le délai de deux mois commence à courir pourrait être avancée.

Il est ainsi proposé de :

(1) fixer le point de départ du délai de cristallisation automatique¹ à compter du dépôt de la requête initiale du pétitionnaire ;

(2) réduire le délai maximal de jugement de 10 mois prévu lorsque font l’objet de recours les permis autorisant la construction de logements collectifs ;

(3) pérenniser ou a minima prolonger le dispositif de la suppression de l’appel en zones tendues², expérimentée pour l’heure jusqu’au 31.12.2022.

Lutter contre les recours non sérieux

Deux mécanismes – non sans lien avec les précédents – permettraient, selon les auteurs du rapport, de mieux encadrer les procédures contentieuses.

Les auteurs partent du postulat selon lequel certains recours sont « clairement irrecevables et devraient donc pouvoir être jugés rapidement ».

Aussi, ils proposent de permettre au défendeur de présenter dans un délai d’un mois suivant la communication de la requête un mémoire en irrecevabilité. Le juge serait alors tenu de se prononcer sur ladite irrecevabilité sous un délai de deux mois.

Les membres de la commission se sont ensuite penchés sur la sanction des recours dits abusifs au sens du code de justice administrative.

Pour rappel, le requérant peut à la fois être condamné à verser des dommages et intérêts au pétitionnaire (art. L. 600-7 C. urb.³), et à verser une amende au trésor public (art. R. 741-12 CJA).

Il est proposé de relever le montant maximal de l’amende pour recours abusif, à ce jour fixé à 10 000 euros.

Nota bene : compte tenu de la rareté des condamnations au paiement d’une amende pour recours abusif, il semble que cette proposition emporte des effets limités.

II. VERS LA PRISE EN COMPTE DES REFUS/RETRAITS « ABUSIFS » DE PERMIS DE CONSTRUIRE ?

La problématique des refus abusifs

Le législateur s’était jusqu’alors limité à l’adaptation du contentieux des permis de construire et n’avait fait que peu de cas du contentieux du retrait, et surtout du refus.

Seule l’appréciation constructive des articles L. 600-2 et L. 424-3 C. urb. par laquelle le Conseil d’État dans son avis Préfet des Yvelines⁴ a permis au juge d’enjoindre à délivrer un permis de construire à la suite de l’annulation d’un refus, et marquait enfin la prise en compte des spécificités du refus de permis de construire.

En effet, il ressort de la pratique, d’une part, que compte tenu des enjeux en matière de production de logements, le contentieux du refus nécessite tout autant de célérité et, d’autre part, que l’abus peut trouver un terrain fertile dans les rapports noués entre les autorités compétentes et les porteurs de projet.

En cela, le régime contentieux du refus reste perfectible et les mesures proposées dans le rapport Rebsamen apparaissent à cet égard opportunes.

Mesures proposées

La commission propose différentes mesures s’agissant du contentieux du refus et du retrait.

(1) D’abord, est suggéré de mettre en place une commission locale de médiation présidée par le préfet lorsque les maîtres d’ouvrages sont en conflit avec les communes au sujet de la délivrance de permis.

(2) Ensuite, certaines mesures auraient vocation à être étendues : selon le rapport, le délai de jugement (10 mois à ce jour) devrait être applicable aux contentieux des refus et des retraits d’autorisations d’urbanisme. De même, il est proposé que les tribunaux statuent en premier et dernier ressort (suppression du degré d’appel) sur des contentieux de refus et de retrait, en zones tendues.

(3) Les auteurs du rapport Rebsamen s’intéressent enfin à la procédure de référé-suspension : est proposé d’étendre la présomption d’urgence (art. L. 600-3 C. urb.) au contentieux du retrait de permis de construire (et non au refus, ce qui apparaît regrettable).

 

 

Quelques précisions

¹ Rappel sur la cristallisation des moyens : passé un délai déterminé par le juge ou, comme en urbanisme, automatiquement fixé, les parties ne peuvent plus invoquer de nouveaux moyens (art. R. 600-5 C. urb.). Il importe en droit de l’urbanisme de défendre dans les plus brefs délais afin de permettre de déclencher le délai de deux mois au-delà duquel aucun moyen nouveau ne pourra être soulevé.

² Les zones dites tendues correspondent aux communes citées à l’article 232 du CGI, c’est-à-dire celles soumises à une taxe sur les logements vacants.

³ L’article L. 600-7 permet au pétitionnaire de déposer des conclusions reconventionnelles par lesquelles il requiert des dommages et intérêts en réparation du préjudice subi en raison du recours introduit. Pour ce faire, il faut que le recours soit mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant.

⁴ Conseil d’Etat, avis, 25 mai 2018,n° 417350, Rec. Leb.

Quid de l’application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme aux contentieux du retrait et/ou du refus  ?

Le Conseil d’État a récemment refusé de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité (CE, 7 octobre 2021, n° 451827) portant sur l’application des mécanismes d’annulation partielle et de sursis à statuer en matière de refus de permis de construire, au motif que ni le droit à un recours juridictionnelle effectif ni le principe d’égalité n’étaient susceptibles d’être atteints par la différence de traitement contentieux des autorisations d’urbanisme et des refus de ces dernières.

Il appartiendra au législateur d’évaluer l’opportunité de l’extension de tels dispositifs aux contentieux du refus et du retrait.

Voir également à ce sujet :

• Fabre Emilie, « Refus et retraits d’autorisations d’urbanisme : le trou béant dans la raquette de la régularisation », Opérations immobilières, mai 2021 ;
• Bonneau Olivier, Morot-Monomy Camille, « Refus « abusifs » » de permis de construire ? Pas de fatalisme, de la méthode et quelques outils », Gaz. Pal., mai 2021.

Abréviations

CGI : code général des impôts

Le décret du n° 2021-1345 du 13 octobre 2021 portant modification des dispositions relatives à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme et des unités touristiques nouvelle « parachève la transposition dans le code de l’urbanisme de la directive 2001/42 du 27 juin 2001 relative à l’évaluation de l’incidence de certains plans et programmes sur l’environnement« . Il permet de tirer un trait sur l’annulation par décision du Conseil d’Etat du 19 juillet 2017 (req. n° 400420) des dispositions des articles R. 104-1 et s. du code de l’urbanisme portant sur les modalités de soumission à évaluation environnementale des documents d’urbanisme. Ce bulletin décrit les nouvelles modalités du champ d’application de l’évaluation environnementale aux PLUi, SCoT et cartes communales.

I. L’ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE DES SCOT

II. L’ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE DES PLU

III. L’ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE DES CARTES COMMUNALES

Quelques précisions 

• Le décret remanie également l’ensemble des dispositions relatives aux obligations en matière d’évaluation environnementale pour les unités touristiques nouvelles.

• Le décret prévoit une adaptation du délai d’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme (PC/PA) en cas de mise en compatibilité nécessitant une évaluation environnementale commune (portant sur plusieurs documents d’urbanisme, ou sur un document et un projet en même temps). Dans ce cas, le délai d’instruction ne court qu’à compter de la décision rendant exécutoire la mise en compatibilité (cf. art. R. 423-21_1 C. urb.).
• Mesure transitoire : le texte entre en vigueur le lendemain de sa publication, hormis pour les dispositions du décret qui s’appliquent aux procédures d’élaboration et de révision des plans locaux d’urbanisme pour lesquelles une décision de dispense d’évaluation environnementale, prise par l’autorité environnementale en application de l’article R. 104-28 du code de l’urbanisme, est intervenue avant son entrée en vigueur. Les autres procédures pour lesquelles une décision de l’autorité environnementale est intervenue en application de l’article R. 104-28 du code de l’urbanisme avant la date d’entrée en vigueur du présent décret restent régies par les dispositions antérieurement applicables.
• Le contenu des enjeux traités par l’éval. env. des PLU et SCoT  est précisé (santé humaine, diversité biologique, faune, flore, bruit, climat, patrimoine etc – cf art. R. 151-3 et R. 161-3 CU).

Dans quelles conditions les opérations d’acquisition ou de prise à bail en l’état futur d’achèvement par une personne publique peuvent-elles être exclues du champ de la commande publique et donc être exemptées des procédures de publicité et de mise en concurrence préalables ? Si certains doutes avaient pu être émis sur les opérations de vente et de location en l’état futur d’achèvement à la suite de la réforme de 2015,  par deux décisions, l’une nationale (CAA Nancy, 15 avril 2021, n° 19NC02073) et l’autre européenne (CJUE, 22 avril 2021, aff. C-537/19), d’importantes précisions ont été apportées sur l’articulation entre le droit de la commande publique et ces opérations immobilières des personnes publiques. Ces deux décisions reviennent sur les critères permettant d’écarter l’application du code de la commande publique, notamment sur la question de la temporalité entre l’obtention du permis de construire et la signature du contrat d’acquisition ou de location. 

I. UNE APPRÉCIATION EUROPÉENNE FAVORABLE AUX LOCATIONS EN L’ÉTAT FUTUR D’ACHÈVEMENT

Une exclusion conditionnelle des BEFA du champ d’application du droit des marchés publics

Au niveau Européen, la CJUE a eu à traiter d’une affaire qui concernait la prise à bail en l’état futur d’achèvement d’un bien immobilier par une entité publique (BEFA). 

Par principe, les contrats d’acquisition et de location portant sur des immeubles existants conclus par les personnes publiques sont exclus des règles de publicité et de mise en concurrence. Effectivement, la directive relative à la passation des marchés publics de 2004 alors applicable en l’espèce, puis celle de 2014, ont explicitement exclu ces contrats de leur champ d’application¹. Si les directives ne concernent que les immeubles existants, dans l’affaire d’espèce, la Cour a précisé que cette exclusion pouvait également « s’étendre aux locations de bâtiments non existants, c’est-à-dire non encore construits ». 

Toutefois, de tels contrats peuvent être requalifiés en marchés publics de travaux et ainsi être soumis aux obligations de publicité et de mise en concurrence lorsque le pouvoir adjudicateur a pris des mesures afin de définir les caractéristiques de l’ouvrage ou, à tout le moins, d’exercer une influence déterminante sur sa conception²:

• Tel est notamment le cas lorsque les spécifications demandées par le pouvoir adjudicateur vont au-delà des exigences habituelles d’un locataire ³.

Une appréciation souple des critères de requalification par le juge européen

La cour, en adoptant une position résolument pragmatique, considère que le contrat litigieux ne pouvait être qualifié de marché public de travaux et s’écarte des conclusions de son avocat général.

Pour arriver à une telle conclusion, la cour retient que « selon une pratique commerciale courante, les projets architecturaux (…) sont mis en location bien avant la finalisation des plans de construction détaillés, de telle sorte que le propriétaire du site (…) n’entame la procédure formelle d’obtention d’un permis de construire que lorsqu’il dispose d’engagements de la part de locataires futurs ». Ainsi, le juge européen ne fait pas de la date d’obtention du permis de construire un critère déterminant. 

La CJUE exclut ensuite une éventuelle influence de l’entité publique sur la conception et la réalisation de l’ouvrage constatant même qu’il « est usuel qu’une entreprise, qu’elle soit privée ou publique, qui cherche à louer un immeuble de bureaux, fasse préciser certains souhaits quant aux caractéristiques que ce site devrait, dans la mesure du possible, réunir ⁴ ». Dès lors, une certaine adaptation des biens aux personnes publiques semble désormais envisageable. L’appréciation relativement souple des critères par la Cour apparaît ainsi propice au recours, par les acteurs publics, aux locations en l’état futur d’achèvement.

II. UNE JURISPRUDENCE INTERNE RASSURANTE SUR LE RECOURS AUX VEFA PAR LES PERSONNES PUBLIQUES

Un recours à la VEFA classiquement limité par la jurisprudence nationale 

La CAA de Nancy a quant à elle été saisie de l’acquisition par un contrat de vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) du nouveau siège de Metz Métropole.

La cour précise que le contrat de VEFA est un contrat par lequel « le vendeur transfère immédiatement à l’acquéreur ses droits sur le sol ainsi que la propriété des constructions existantes. Les ouvrages à venir deviennent la propriété de l’acquéreur au fur et à mesure de leur exécution ; l’acquéreur est tenu d’en payer le prix à mesure de l’avancement des travaux »⁵.

La cour a d’abord pris le soin de rappeler la jurisprudence interne, constante en la matière, selon laquelle « aucune disposition législative n’interdit aux collectivités publiques de procéder à l’acquisition de biens immobiliers au moyen de contrats de vente en l’état futur d’achèvement »⁶.

Toutefois, le recours à de tels contrats sans respect des obligations de mise en concurrence est uniquement admis lorsque :

• l’opération ne consiste pas à la construction même d’un immeuble pour le compte de personne publique ;

• l’immeuble n’a pas été conçu en fonction des besoins propres de la personne publique ;

• l’immeuble n’a pas vocation à devenir entièrement sa propriété.

Une décision précisant la frontière entre l’acquisition en VEFA et le marché public

Dans sa décision, la CAA se livre à une appréciation très concrète de l’acquisition portée par Metz Métropole afin d’écarter l’application du droit de la commande publique. 

Selon la cour « Metz Métropole n’a (…) exercé aucune influence déterminante sur sa nature ou la conception de l’ensemble immobilier, lequel n’a été conçu ni à l’initiative de Metz Métropole, ni en fonction de ses besoins, de sorte que l’opération en cause ne peut être qualifiée de marché public de travaux ».

Plusieurs indices ont conduit la CAA à écarter l’application du droit de la commande publique. D’abord, concernant l’initiative du projet, le permis de construire a été demandé puis obtenu par le constructeur le 4 décembre 2014 alors que les premiers échanges entre la société de construction et la Métropole ne sont intervenus qu’à partir de 2015. Dans le même ordre d’idée, la société de construction avait débuté les démarches de commercialisation avant même que la collectivité ne commence à éprouver de l’intérêt pour le bien. Au regard du droit de l’UE précédemment évoqué, le critère lié à la date d’obtention du permis de construire n’apparait pas absolu, à l’instar de ce qui a été jugé par la CJUE. 

Ensuite, l’ensemble immobilier ne comportait pas de caractéristiques particulières qui auraient eu pour objet de répondre aux besoins spécifiques de Metz Métropole. D’autant plus et enfin, Metz Métropole a procédé à la passation de plusieurs marchés publics pour l’aménagement intérieur du bien immobilier. 

Quelques précisions : 

¹ C’est l’article 16 de la directive 2004/18 puis l’article 10 de la directive 2014/24 qui prévoient cette exclusion. Celle-ci est désormais reprise par le code de la commande publique à l’article  L. 2512-5 ; 

² CJUE, 10 juillet 2014, Impresa Pizzarotti, affaire n° C‑213/13 ;

³ CJUE, 29 octobre 2009, Commission/Allemagne, affaire n° C‑536/07;

⁴ Pour exemple, certaines exigences supérieures aux standards alors en vigueur avaient été émises notamment en matière de performance énergétique du bâtiment ;

⁵  Article 1601-3 du code civil ;

⁶ Conseil d’État, 8 février 1991, Région Midi-Pyrénées, n° 57679 puis Conseil d’État,  14 mai 2008, Communauté de communes de Millau-Grands Causses, n° 280370.

Depuis 25 ans, Rivière | Avocats | Associés est le cabinet de référence dans l’accompagnement d’investisseurs, la sécurisation juridique et la garantie fiscale d’opérations d’investissement immobilier à effet de levier fiscal. Travaillant principalement par l’intermédiaire de conseillers professionnels (CGP, Family Offices, banque privée), le cabinet est régulièrement sollicité pour des questions patrimoniales.

En conséquence, Rivière | Avocats | Associés dispose d’une équipe de spécialistes qui travaille avec les conseillers professionnels sur ces matières. Depuis cet automne 2021, deux nouveaux avocats sont venus renforcer l’équipe.

DROIT ET FISCALITÉ DU PATRIMOINE

Les avocats du Pôle patrimonial de Rivière | Avocats | Associés sont spécialisés dans la résolution des problématiques juridiques et fiscales se rapportant à la structuration et la transmission du patrimoine, tant privé que professionnel.

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L’équipe du Pôle patrimonial

Marie-Bénédicte Pain dirige le Pôle patrimonial. Avocat depuis 2000, elle a rejoint le cabinet en 2008 et est devenue responsable du département fiscalité en 2012. Elle a acquis une compétence particulièrement reconnue en contentieux fiscal, notamment en défiscalisation immobilière.

Olivier Naulot est avocat depuis 2005. Il a développé une compétence en droit des sociétés et droit financier. Après une expérience de neuf ans en qualité de directeur juridique d’une entreprise d’investissement immobilier, il a rejoint le Pôle patrimonial en septembre 2021.

Arnaud Mézergues a commencé sa carrière dans le notariat avant de rejoindre le monde de la gestion de patrimoine au sein de banques privées et de compagnies d’assurances, en France et au Luxembourg. Il a rejoint le Pôle patrimonial en octobre 2021.

L’équipe s’appuie également sur les compétences de Bérénice Binazet et Lydie Bientz, avocats collaboratrices de Me Pain.

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La CJUE vient de rendre sa décision tant attendue (affaire C-299/20, 30 septembre 2021, Icade Promotion) : le régime de la TVA sur marge nécessite une condition d’identité juridique entre le bien acquis et le bien revendu mais il ne requiert pas une condition d’identité physique (pour rappel du contexte cf. notre bulletin sur le sujet). En revanche, la Cour indique que ce régime n’a pas vocation à s’appliquer lorsque l’acquisition initiale n’a pas été soumise à TVA alors que la doctrine en vigueur à ce jour prévoit l’inverse …

Le feuilleton jurisprudentiel

Les ventes de terrains à bâtir (« TAB ») sont en principe soumises à la TVA sur le prix total. Toutefois, il est possible d’opter à la TVA sur la seule marge réalisée par le cédant, si l’acquisition du bien n’a pas ouvert droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée (article 268 du CGI qui correspond à la transposition de l’article 392 de la directive TVA). L’application de ce régime est à l’origine de nombreux contentieux :

1/ Le fisc soutenait que cette possibilité d’option était conditionnée à une identité entre le bien acquis et revendu (le TAB cédé devait avoir été acquis en tant que tel et un TAB issu de la division d’un bien acquis bâti ne pouvait donc bénéficier de l’option sur la marge).

2/ Les juges du fond estimaient que l’application de la TVA sur la marge était conditionnée au seul fait que l’acquisition par le cédant n’ait pas ouvert droit à déduction de la TVA (application littérale de l’article 268 du CGI) et censuraient les redressements fondés sur la condition d’identité juridique ou physique.

3/ Par un arrêt PROMIALP en date du 27 mars 2020, le Conseil d’État a mis fin au débat et a confirmé qu’il devait y avoir identité entre le bien acquis et le bien revendu pour que la TVA sur marge soit applicable.

4/ Il restait des zones d’incertitude quant à la portée de la condition d’identité, raison pour laquelle le CE, dans le cadre d’une nouvelle affaire, a décidé de saisir la CJUE de cette problématique.

Consécration de la condition d’identité juridique par la CJUE

Pour la CJUE : –Le régime de la TVA sur marge requiert une condition d’identité juridique : il faut acheter un TAB et revendre un TAB pour en bénéficier ; –Mais ne requiert pas une condition d’identité « physique » : le TAB peut avoir été divisé en lots avant d’être revendu ou avoir subi des travaux d’aménagement permettant l’installation de réseaux (gaz ou électricité).

Incertitudes quant au champ d’application de la TVA sur marge

Dans son arrêt, la Cour précise que le régime de la TVA sur marge : –s’applique lorsque l’acquisition des TAB a été soumise à TVA sans que l’assujetti qui les revend ait eu le droit de déduire la taxe ; –mais ne s’applique pas lorsque l’acquisition initiale n’a pas été soumise à TVA (hors champ ou exonérée), ce qui est le cas lorsque le revendeur achète son terrain auprès d’un particulier. La Cour ajoute une exception : si l’acquisition initiale n’est pas soumise à TVA mais que le prix auquel le revendeur a acquis le bien incorpore un montant de TVA acquitté en amont par le vendeur initial (vente grevée d’une TVA devenue précédemment définitive), le régime de la TVA sur marge peut s’appliquer. En pratique il faudrait donc aller vérifier les antécédents de propriété du terrain du vendeur initial qui doit avoir supporté de la TVA lorsqu’il l’a acheté ! Cette position est contraire à la doctrine fiscale en vigueur qui prévoit que le régime de la TVA sur marge s’applique « s’il est établi que l’acquisition par le cédant n’a pas ouvert droit à déduction ». Elle précise que n’a notamment pas ouvert droit à déduction une acquisition d’immeuble réalisée auprès d’un non-assujetti (particulier) ou une acquisition exonérée de TVA. Si la décision de la CJUE devait être transposée dans la doctrine, cela réduirait considérablement l’application du régime de la TVA sur marge. Affaire à suivre…

La doctrine reste opposable

A ce jour, le BOFIP (BOI-TVA-IMM-10-20-10 §30) prévoit toujours que le régime de la TVA sur marge s’applique lorsque l’acquisition initiale n’a pas été soumise à TVA (hors champ ou exonérée). Sur le fondement de l’article L80 A du LPF, les contribuables pourront donc s’en prévaloir pour  continuer à appliquer la TVA sur marge dans l’hypothèse d’acquisition réalisée auprès d’un non-assujetti.

Sécuriser ses opérations immobilières avec la division préalable

En cas d’acquisition d’un immeuble bâti en vue de la  revente en TAB du terrain d’assiette, afin de bénéficier du régime de la TVA sur marge,  il convient de procéder à des divisions parcellaires avant l’achat. Ainsi le terrain aura été, dès l’acquisition, acquis en tant que TAB. Une telle opération peut présenter un inconvénient économique pour le vendeur (le privant de l’exonération de plus-value sur cession du terrain d’assiette de sa résidence principale par exemple). Pour rappel toute plus-value immobilière réalisée par un particulier est, en tout état de cause, exonérée d’impôt au bout de 30 ans de détention.

Ce mercredi 22 septembre 2021, la commission Rebsamen a remis au Premier Ministre le Tome 1 de son rapport visant à « étudier et objectiver les freins à la construction de logements du point de vue de la collectivité » ¹. La commission a fait le constat d’une crise de l’offre de logements en France due à deux écueils : la dévalorisation de l’acte de construire et la rareté du foncier. Le rapport propose de favoriser l’accélération de la cession de foncier public en s’appuyant sur le dispositif de décote pour le logement social déjà existant. Ce système, reposant sur un ensemble de mesures volontaristes (I.A.), présente une efficacité relative selon le rapport Rebsamen (I.B.). La commission propose donc de se libérer de certains freins, notamment en compensant les recettes perdues par l’administration affectataire en raison de la décote (II.A.) et en informant plus efficacement les acteurs publics (II.B.)

I. LE CONSTAT DU RAPPORT REBSAMEN : LE DISPOSITIF ACTUEL DE DÉCOTE SUR LES CESSIONS DE FONCIER PUBLIC EST PEU EFFICACE

 

A. Des mesures volontaristes inscrites dans la loi…

Le rapport souligne les mesures prises ces dernières années permettant de favoriser la mobilisation de foncier public pour la production de logements, notamment sociaux. En premier lieu, la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a créé un dispositif de décote en ouvrant la possibilité de céder un bien du domaine privé de l’État à un prix inférieur à sa valeur vénale, à condition que celui-ci soit destiné à la réalisation de programmes de construction comportant essentiellement des logements, dont une partie au moins de logement social. La loi dite « Duflot » du 18 janvier 2013 a intégré ce dispositif à l’article L. 3211-7 du CG3P en l’élargissant aux établissements publics et en augmentant le plafond de la décote à 100%. Étonnamment, le rapport Rebsamen ne mentionne pas la loi « ELAN » du 23 novembre 2018 qui a pourtant encore élargi le dispositif en y intégrant les opérations comportant « majoritairement » des logements, soit 50% minimum, contre 75% auparavant, permettant ainsi à des programmes mixtes (commerce, bureaux…) de profiter de la décote.

B. …mais coûteuses pour l’Etat et peu efficaces

Malgré ces dispositions, le rapport Rebsamen fait le constat d’une efficacité relative de l‘application des décotes sur les cessions de foncier public en faveur du logement social. D’après la commission, ces décotes auraient coûté près de 220,9 millions d’euros à l’Etat depuis 2013. En dépit de cet effort et d’un bilan certes non négligeable, le rythme des cessions n’a pas augmenté. Le nombre de logements potentiels à construire sur les emprises cédées oscille toujours autour de 8.000 par an depuis 2013, loin des 22.000 estimés dans le projet de loi Duflot de 2013. En outre, selon un rapport de la Cour des comptes en date du 26 octobre 2017², le dispositif de décote a été relativement peu utilisé entre 2013 et 2016, jugé « trop complexe » et « peu efficient ».

Cette faible efficacité est d’autant plus dommageable que le potentiel de mobilisation du foncier public est important. Selon le rapport Rebsamen, en 2022 et sur les années qui suivent, les cessions pourraient permettre la production de 69.000 logements dont 17.000 sociaux.

II. LES PROPOSITIONS DU RAPPORT REBSAMEN : COMPENSER LES DÉCOTES ET MIEUX INFORMER LES ACTEURS

 

A. Proposition n° 1 : Mettre un terme à la perte de recettes subie par l’administration affectataire

La commission a constaté l’existence d’un frein majeur à l’utilisation du dispositif de décote : les administrations affectataires semblent l’appliquer avec parcimonie par peur de se priver de recettes nécessaires pour financer l’entretien de leur patrimoine immobilier. En effet, les recettes dégagées lors des cessions immobilières rejoignant le compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’Etat », les affectataires peuvent craindre, après avoir consenti à des décotes, de manquer de ressources pour financer leurs opérations.

Pour pallier ce phénomène, la commission suggère de s’assurer que toute décote soit intégralement compensée pour l’administration affectataire. Deux scénarios sont proposés pour appliquer ce principe. Le 1^er scénario consisterait à inscrire une ligne sur le budget du logement, dont la commission estime le montant à 30 à 50 millions d’euros. La 2^nde approche serait l’intégration d’un mécanisme de péréquation au sein du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’Etat », de manière à répartir le coût global des décotes sur l’ensemble des affectataires.

B. Proposition n°2 : Introduire plus de transparence dans le dispositif d’application de la décote

D’autre part, la commission juge que le dispositif de décote est appliqué de manière « complexe   et peu transparente »³. Elle souligne notamment les nombreuses interrogations qui subsistent à son sujet chez les élus. Le point central d’incompréhension est la méthode de calcul de la décote, dite « par compte à rebours ». Celle-ci est bien appliquée en pratique mais reste méconnue, si bien que certains proposent de la remplacer… par elle-même ! Ainsi, afin d’assurer une meilleure transparence auprès de tous les acteurs, la commission propose d’inscrire dans la loi le détail de la méthode de calcul utilisée⁴.

Enfin, le rapport déplore les délais, jugés trop longs,  qui séparent l’identification d’une disponibilité de la cession effective d’un terrain. Pour faire en sorte de raccourcir ces délais, la commission propose d’améliorer la diffusion aux maires d’une information précoce. Celle-ci pourrait, selon la proposition n° 8 du rapport, prendre la forme d’une diffusion numérique obligatoire de l’inventaire actualisé « au fil de l’eau » des propriétés dont la cession est décidée ou à l’étude.

Qu’est-ce que la décote sur une cession de foncier public ?

Le dispositif de décote actuel, prévu par l’article L3211-7 du CG3P, prévoit que l’Etat ou un de ses établissements publics peut céder un terrain de son domaine privé pour un prix inférieur à sa valeur vénale lorsque celui-ci est majoritairement destiné à la construction de logements dont une partie au moins est réalisée en logement social.

Point de vigilance

Le rapport Rebsamen vise à proposer des éléments de réflexion au gouvernement. Il n’a pas de valeur juridique en tant que tel. Dans un discours du 28 septembre 2021 au Congrès HLM, le Premier Ministre a dégagé les grands axes des futures politiques inspirées de ce rapport. A ce jour, aucune annonce n’a été faite concernant le dispositif de décote sur les cessions de foncier public de l’Etat, et encore moins des collectivités territoriales.

Quelques précisions

¹  Lettre de mission à la commission Rebsamen du Premier Ministre en date du 31 mai 2021, p.2

²   Référé n°S2017-3068  de la Cour des Comptes en date du 26 octobre 2017 intitulé « évaluation du dispositif de la décote sur le foncier public en faveur du logement social »

³  Rapport « Rebsamen » pour la relance durable de la construction de logements, Tome 1, p.30

⁴  La commission souhaite voir modifié en ce sens l’alinéa 1 de l’article L. 3211-7 du CG3P.

La loi « portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets » a été promulguée le 22 août 2021. Elle comporte notamment un titre V intitulé « se loger » dont les chapitres III et IV ont pour objet la « lutte contre l’artificialisation des sols » (cf. bulletin du 25 août 2021). Il ressort de l’article 194 de la loi, relatif aux conditions de transposition du principe du ZAN au sein des différents documents de planification stratégique (SRADDET, SCoT et PLU), que les échéances sont courtes et les sanctions sévères à l’encontre des retardataires.

I. LA TRADUCTION, AU SEIN DES SCOT ET PLUI, DE LA TRAJECTOIRE PERMETTANT D’ATTEINDRE LE « ZAN » EN 2050 DEVRA ÊTRE RÉALISÉE AVANT LES 22 AOÛT 2026 ET 2027

Une mutation des SRADDET attendue au plus tard au mois d’août 2023

Sauf à ce que le SRADDET traduise d’ores et déjà les principes de la loi « climat et résilience », à savoir la détermination d’une trajectoire pour atteindre le « ZAN » en 2050, en déclinant notamment l’objectif de réduction de la consommation des sols entre les différentes parties du territoire régional (cf. Art. L. 4251-1 du CGCT1), ce document devra faire l’objet d’une modification ou d’une révision pour y répondre.

Une telle procédure d’évolution du SRADDET devra être engagée avant le 22 août 2022 et approuvée avant le 22 août 2023.

La loi dite « climat et résilience » fait donc du SRADDET le document régional « phare » auquel il revient de décliner les objectifs de réduction de l’artificialisation entre les différentes parties du territoire, en principe sur proposition de la « conférence des SCoT » 2.  

Le projet de SRADDET ne pourra être arrêté avant la transmission de la proposition issue de la « conférence SCoT » ou, faute de proposition, à compter du 22 avril 2022.

Sans consensus trouvé entre les autorités compétentes en matière de SCoT ou, en l’absence de SCoT, celles compétentes en matière de document d’urbanisme, il reviendra aux auteurs du SRADDET d’arbitrer.

Une mutation des SCoT / PLU et carte com.  attendue au plus tard en août 2026 et 2027

1. Si le SRADDET mute dans les délais impartis (soit, avant le 22 août 2023), les dispositions de la loi devront être obligatoirement traduites au sein : 

• des SCoT, au plus tard le 22 août 2026 ;
• des PLUi ou des cartes communales, au plus tard le 22 août 2027. 

Pour accélérer le processus, le législateur précise qu’une telle mutation des SCoT, PLUi et cartes communales peut être réalisée, par dérogation au code de l’urbanisme, via la procédure de modification dite simplifiée. 

Pour les procédures en cours à la date de promulgation de la loi, de telles évolutions seront intégrées aux procédures d’élaboration ou de révision :

• des SCoT et de PLUi dès lors que le projet n’était pas arrêté à la date de promulgation de la loi ;
• des cartes communales si l’arrêté d’ouverture de l’enquête publique n’était pas adopté à la date de promulgation de la loi 3.

2. Si le SRADDET n’est pas approuvé dans le délai imparti (à savoir le 22 août 2023), les SCoT,  PLUi et cartes communales devront transposer l’objectif de réduction, jusqu’à l’horizon 2032, de moitié de la consommation des espaces NAF par rapport à la consommation réelle observée sur les dix années précédant la promulgation de la loi.

II. LES SANCTIONS PRÉVUES PAR LA LOI FAUTE DE TRANSPOSITION DU « ZAN » DANS LES DÉLAIS FIXÉS

Retour au principe de l’urbanisation limitée en l’absence de SCoT révisé/modifié dans les délais

Si le SCoT modifié ou révisé n’est pas entré en vigueur avant le 22 août 2026 (cf. supra), un régime comparable au principe de l’urbanisation limitée sera réintroduit sur le territoire couvert.

Les ouvertures à l’urbanisation des secteurs définis à l’article L. 142-4 du code de l’urbanisme seront en effet suspendues, à savoir : 

• les zones à urbaniser délimitées après le 1er juillet 2002 ainsi que les zones naturelles, agricoles ou forestières ;
• les secteurs non constructibles des cartes communales ;
• les secteurs situés en dehors des parties urbanisées des communes non couvertes par un document d’urbanisme.

Le gel des autorisations d’urbanisme en l’absence de mutation des PLU et cartes communales dans les délais

Si le PLUi ou la carte communale (modifié(e) ou révisé(e)) n’est pas entré(e) en vigueur avant le 22 août 2027 (cf. supra), aucune autorisation d’urbanisme ne pourra être délivrée dans une zone à urbaniser du PLU (zones 1AU ou 2AU) ou dans les secteurs de la carte communale où les constructions sont autorisées. 

Ces interdictions sont applicables jusqu’à ce que le PLU ou la carte communale révisé(e) ou modifié(e) soit approuvé(e) dans les conditions détaillées ci-avant. 

Quelques précisions

• 1 Rôle du SRADDET – Art. L. 4251-1 du CGCT : « (…) En matière de lutte contre l’artificialisation des sols, ces objectifs sont traduits par une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, par un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. Cet objectif est décliné entre les différentes parties du territoire régional ».

• 2 En février 2022, une « conférence des SCoT » devra être organisée en présence de l’ensemble des établissements publics compétents en matière de SCoT d’un même ressort régional ou, en l’absence de SCoT, de représentants des EPCI et des communes compétentes en matière de document d’urbanisme. De cette conférence doit émaner une proposition relative à l’établissement des objectifs régionaux en matière de réduction de l’artificialisation (fixation d’un objectif régional et, le cas échéant, déclinaison en objectifs infra-régionaux).

• 3 Précision relative aux procédures SCoT / PLUi en cours : si la procédure d’élaboration ou de révision du SCoT / PLUi a été prescrite avant la promulgation de la loi et que le projet était déjà arrêté à cette même date, les mesures lui seront opposables immédiatement après son approbation.

Abréviations

CU : code de l’urbanisme
PLU : plan local d’urbanisme
Carte com. : carte communale
SCoT : schéma de cohérence territoriale
SRADDET : schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires
Espaces NAF : espaces naturels agricoles et forestiers

Il n’est possible de bénéficier de la réduction d’impôt que pour une seule opération par an en loi Scellier, et deux en loi Duflot et Pinel. A la suite d’un arrêt du Conseil d’Etat de 2018, la date d’appréciation du nombre d’investissements éligibles retenue auparavant par la doctrine a été modifiée (cf notre précédent bulletin à ce sujet) : ce n’est plus la date d’acquisition qui est retenue mais celle de l’achèvement. Cette modification de la doctrine a entrainé des plafonnements nouveaux dès l’imposition 2019 des revenus 2018 qui sont souvent passés inaperçus avec l’année blanche. Pourtant, ceux qui ont contesté ont obtenu gain de cause ! Le problème perdure pour l’imposition 2021 (revenus 2020). Regardez la colonne “réductions d’impôt” de votre avis d’imposition et comparez le montant indiqué dans la colonne “montant déclaré” avec la colonne “montant retenu”. En cas de différence, vous pouvez peut-être formuler une réclamation contentieuse !    

La doctrine administrative retenait la date d’acquisition du bien ou du dépôt du permis pour apprécier le nombre de logements éligibles

Plusieurs limitations s’appliquent aux réductions d’impôt « Scellier », « Duflot » et « Pinel ». D’une part, au titre d’une même année d’imposition et pour un même contribuable, la base de la réduction d’impôt, prix de revient du ou des logements confondus, ne peut excéder 300.000 €. D’autre part, le bénéfice de la réduction d’impôt sur le revenu est limité, au titre d’une même année d’imposition:

• pour la réduction d’impôt « Scellier », à l’acquisition ou la construction d’un seul logement ;
• pour les réductions d’impôt « Duflot » et « Pinel » à l’acquisition ou la construction de deux logements.

Pour apprécier la limite du nombre d’investissements éligibles, la doctrine administrative retenait la date de la signature de l’acte authentique d’achat du logement ou local, ou la date du dépôt de la demande de permis de construire pour les logements que le contribuable fait construire. Le fait générateur était et reste, quant à lui, l’année d’acquisition ou l’année d’achèvement des travaux si elle est postérieure. Jusqu’à présent, des contribuables ayant acquis deux biens pour lesquels le fait générateur de la réduction d’impôt intervenait la même année pouvaient néanmoins bénéficier de la réduction d’impôt au titre de chacun de ces biens sans limitation – s’ils avaient été acquis sur deux années distinctes.    

La doctrine administrative retient désormais le fait générateur de la réduction d’impôt pour apprécier le nombre de logements éligibles

Le Conseil d’Etat, dans un arrêt du 18 juillet 2018 (n° 412142), a jugé que la limitation du nombre de logements pouvant bénéficier de la réduction d’impôt Scellier au titre d’une même année d’imposition s’apprécie au regard de l’année du fait générateur de la réduction d’impôt. L’administration fiscale a dû tirer les conséquences de cette décision et a modifié sa doctrine le 10 mai 2019 : dorénavant, pour apprécier la limite du nombre d’investissements éligibles, il convient de retenir la date du fait générateur et, par conséquent, la date d’achèvement du logement ou sa date d’acquisition si elle est postérieure. Concrètement, les contribuables qui avaient acquis des biens en VEFA au cours de deux années distinctes, mais achevés la même année, sont désormais soumis à la limitation suivante : un seul logement sera retenu pour la réduction d’impôt « Scellier » ou deux dans la limite de 300.000 € pour les réductions d’impôt « Duflot » et « Pinel ».    

Un plafonnement éventuellement contestable

Si vous avez bénéficié de réductions d’impôt Scellier, Duflot ou Pinel avant le changement de doctrine, seule la date d’acquisition ou la date de dépôt du permis de construire était prise en compte pour l’appréciation du plafonnement. Si vous avez acquis des biens au cours de deux années distinctes mais qu’ils se sont achevés la même année, votre réduction d’impôt a pu être plafonnée en 2019 et en 2020 alors qu’elle ne l’était pas auparavant ! D’autant que les formulaires de déclaration des revenus 2042  RICI ne permettent pas de préciser l’année d’acquisition pour les reports. Seule la date d’achèvement peut être déclarée. D’où la nécessité de vérifier vos avis d’impôt et d’étudier la possibilité de formuler une réclamation contentieuse en cas de plafonnement appliqué.  

La possibilité de réaliser une réclamation contentieuse

La doctrine antérieure permettait de bénéficier de la réduction d’impôt sans limitation concernant les biens acquis sur deux années distinctes. Cette doctrine peut, dans certaines hypothèses, être opposée à l’administration fiscale. L’enjeu est de préserver la totalité de votre réduction d’impôt au titre des revenus 2019 et 2020 concernant vos biens acquis sur deux années distinctes, mais également celle des années suivantes, la réduction d’impôt Pinel s’appliquant sur 6, 9 ou 12 années et les réductions d’impôt Scellier et Duflot sur 9 années.  

L’arrêt du Conseil d’Etat obère la sécurité juridique du contribuable

Le fait générateur de la réduction d’impôt désormais retenu pour apprécier ladite limitation place le contribuable dans une situation d’insécurité juridique, puisque la notion d’achèvement est extrinsèque à ce dernier. Le contribuable est donc placé dans une situation d’aléa concernant la limitation du nombre de logements éligibles.

Promulguée le 24 août 2021, la loi « portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets » comporte de nombreux titres (consommation, production et travail, déplacements, logements, nourriture, protection judiciaire de l’environnement). Son titre III, « Produire et travailler », inclut un chapitre IV dont l’objet est de « favoriser les énergies renouvelables » (EnR). Participant à la nécessaire réponse collective aux enjeux climatiques dressés par le dernier rapport du GIEC du 9 août 2021 en faveur d’un changement de paradigme, la loi renforce l’obligation d’installer des systèmes de production d’EnR ou des toitures végétalisées sur certains types de bâtiments et leurs aires de stationnement (I.) et crée de nouvelles obligations pour certains parcs de stationnement (tendant notamment à une gestion économe des eaux pluviales), tout en prévoyant des possibilités d’exonération pour l’ensemble de ces dispositifs (II.).

I. L’EXTENSION DE L’OBLIGATION D’INSTALLER DES SYSTÈMES DE PRODUCTION D’ENR OU DES TOITURES VÉGÉTALISÉES SUR CERTAINS BÂTIMENTS ET LEURS AIRES DE STATIONNEMENT

L’abaissement du seuil d’application (500 m2 au lieu de 1 000 m2)

Afin d’atteindre les objectifs de la PPE sans consommer de foncier1, la loi renforce l’obligation d’installer des systèmes de production d’EnR – autrement dit principalement des panneaux photovoltaïques – ou des toitures végétalisées sur un mode cultural garantissant un haut degré d’efficacité thermique et d’isolation tout en favorisant la préservation de la biodiversité.

Pour rappel, la loi énergie-climat du 8/11/2019 avait créé cette obligation pour les nouvelles constructions de plus de 1 000 m2 d’emprise au sol à usage commercial, industriel ou artisanal, les entrepôts ou les hangars non ouverts au public, ainsi que celles dédiées au stationnement public couvert, à hauteur de 30 % de la surface de la toiture ou des ombrières créées.

Désormais applicable dès 500 m2 d’emprise au sol2 pour ces mêmes constructions, cette obligation concerne également leurs extensions et rénovations lourdes qui génèrent une emprise au sol de plus de 500 m2.

Le nouveau dispositif précise discrètement que le système de végétalisation en toiture (s’il est choisi) devra ne recourir à l’eau potable qu’en complément des eaux de récupération.

Les bureaux également concernés (+ 1 000 m2)

La loi vient étendre le champ d’application de cette obligation aux constructions de bâtiments ou parties de bâtiment à usage de bureaux, lorsqu’elles créent plus de 1 000 m2 d’emprise au sol, et à leurs extensions et rénovations lourdes3 lorsque celles-ci génèrent une emprise au sol de plus de 1 000 m2.

Ces obligations – renforcées pour les constructions à usage commercial, industriel ou artisanal, les entrepôts et les hangars non ouverts au public, et étendues aux constructions à usage de bureau – sont en outre applicables aux aires de stationnement associées à ces constructions lorsque ces aires font l’objet :

• de rénovations lourdes3 ;

• de la conclusion ou du renouvellement d’un contrat de concession de service public, de prestation de service ou de bail commercial.

L’ensemble des dispositions mentionnées dans ce I., actuellement codifiées à l’article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme, seront transférées dans un nouvel article L. 171-4 du CCH à compter du 1er juillet 2023, date d’entrée en vigueur du dispositif renforcé4.

II. DES CONTRAINTES COMPLÉTÉES PAR D’AUTRES OBLIGATIONS PESANT SUR CERTAINS PARCS DE STATIONNEMENT DE PLUS DE 500 M2, MAIS TEMPÉRÉES PAR DES POSSIBILITÉS D’EXONÉRATION ÉLARGIES POUR L’ENSEMBLE DES DISPOSITIFS ÉVOQUÉS

De nouvelles obligations concernant certains parcs de stationnement de + de 500 m2

La loi crée un nouvel article L. 111-19-1 dans le code de l’urbanisme imposant des contraintes – en vue notamment d’une gestion plus économe des eaux pluviales – sur les parcs de stationnement extérieurs de plus de 500 m2 associés aux constructions visées au futur article L. 171-4 du CCH, ainsi que pour les parcs de plus de 500 m2 ouverts au public.

Ceux-ci devront ainsi intégrer sur au moins 50% de leur surface :

• des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l’infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation ;

• des dispositifs végétalisés ou des ombrières concourant à leur ombrage, dès lors que l’un ou l’autre de ces dispositifs n’est pas incompatible avec la nature du projet ou du secteur d’implantation et ne porte pas atteinte à la préservation du patrimoine architectural ou paysager. Pour ce qui est des ombrières, elles devront en outre intégrer un procédé de production d’EnR sur la totalité de leur surface.

Ces dispositions s’appliqueront aux demandes d’autorisation d’urbanisme déposées à compter du 1er juillet 20235.

Des cas d’exonération élargis pour les trois dispositif

Les contraintes à venir engendrées par ces trois dispositifs exigeants, mais aussi plus coûteux, doivent être nuancées par l’ouverture des cas d’exonération prévus par la loi sur la base desquels l’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme pourra prévoir, par décision motivée, de ne pas soumettre le pétitionnaire aux obligations prévues par les dispositions des futurs articles L. 171-4 du CCH et L. 111-19-1 du code de l’urbanisme. 

Actuellement6, elle peut exonérer le porteur de projet si le dispositif prévu est de nature à aggraver un risque, ou encore lorsque l’installation présente une difficulté technique insurmontable ou qui ne peut être levée dans des conditions économiquement acceptables.

Lors de l’entrée en vigueur de la loi, une exonération pourra être mise en œuvre7 si :

• des contraintes techniques, de sécurité, architecturales ou patrimoniales ne permettent pas l’installation du dispositif (aggravation d’un risque ou difficulté technique insurmontable) ;

• ou si les travaux ne peuvent être réalisés dans des conditions économiquement acceptables.

 

Précisions

1 Cf. notre bulletin « ZAN » du 25/08/2021.

2 La loi vient ainsi déconnecter le régime de cette obligation du seuil de l’autorisation commerciale prévue à l’article L. 752-1 du code de commerce.

3 La détermination de la nature des travaux de rénovation lourde affectant les structures porteuses du bâtiment et les aires de stationnement – qu’un décret viendra opérer dans le délai d’un an – sera déterminante.

4 L’article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme sera alors abrogé.

5 La loi précise qu’elles s’appliqueront en cas de conclusion d’un nouveau contrat de concession de service public, de prestation de service ou de bail commercial portant sur la gestion d’un parc de stationnement ou son renouvellement, à l’instar de celles prévues au futur article L. 171-4 du CCH.

6 Actuel article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme.

7 Les critères permettant cette exonération seront précisés par décret dans un délai d’un an.

Point de vigilance : sauf à ce qu’il s’agisse d’une malfaçon du texte, la rédaction de l’article 101 de la loi laisse à penser que cette exonération pourrait s’appliquer de plein droit pour les opérations mentionnées à l’article L. 111-19-1 du CCH, ce que le décret précisera.

Abréviations

EnR : énergies renouvelables

PPE : programmation pluriannuelle de l’énergie

PV : photovoltaïque

ZAN : zéro artificialisation nette

CCH : code de la construction et de l’habitation

La loi « portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets » a été promulguée le 24 août 2021. Elle comporte de nombreux titres (consommation, production et travail, déplacements, logements, nourriture, protection judiciaire de l’environnement) et, pour ce qui nous intéresse, un titre V intitulé « se loger » dont les chapitres III et IV ont pour objet la « lutte contre l’artificialisation des sols ». Depuis notamment l’instruction au gouvernement du 29 juillet 2019 relative à l’engagement de l’Etat en faveur d’une gestion économe de l’espace – laquelle s’adressait aux services de l’Etat  afin qu’ils veillent «  à ce que la lutte contre l’artificialisation soit bien prise en compte dans les stratégies d’aménagement, lors de la définition des projets et lors de leur mise en œuvre » – les collectivités étaient très fortement incitées à réduire la consommation d’espace lors de l’élaboration ou la révision de leurs documents d’urbanisme. La simple incitation laisse désormais place à un cadre juridique structuré.

I. ZÉRO ARTIFICIALISATION NETTE DU TERRITOIRE : POURQUOI / COMMENT ?

Le ZAN : raisons et incidences

Selon l’étude d’impact du projet de loi, le phénomène d’artificialisation des sols « a des conséquences négatives à la fois parce qu’il crée une dépendance à la voiture individuelle, augmente les déplacements, éloigne des emplois et des services publics, mais aussi parce qu’il réduit les espaces naturels et agricoles et porte ainsi atteinte à la biodiversité, au potentiel de production agricole et de stockage de carbone, et augmente les risques naturels par ruissellement ».

En conséquence, la même étude d’impact estime que la lutte contre cette dynamique contribue à faire baisser les coûts relatifs aux réseaux et voiries, aux équipements publics et aux transports, de sorte qu’au-delà de son incidence positive sur l’environnement en général, elle est jugée comme ayant un impact positif sur la ville et son cadre de vie.

Toutefois, la lutte contre l’artificialisation des sols a pour effet une augmentation des coûts des opérations d’aménagement et immobilières (densification, rareté du foncier notamment) et est critiquée par les propriétaires fonciers qui se sentent parfois spoliés de leur propriété privée (terrains classés en zone inconstructibles).

Définition et programmation du ZAN

Bien qu’assez objectivable, la notion d’artificialisation des sols ne faisait pas l’objet d’une définition juridique. La loi ajoute à l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme les alinéas suivants :

« L’artificialisation est définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage.»

Un décret en Conseil d’Etat devrait également établir « une nomenclature des sols artificialisés ainsi que l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme ».

L’article 191 de la loi prévoit : « Afin d’atteindre l’objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, le rythme de l’artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d’espace observée à l’échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date. Ces objectifs sont appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi.».

II. LE ZAN EST MIS EN OEUVRE PAR LES DOCUMENTS D’URBANISME

Quelques précisions 

Les mesures transitoires ou une mutation rapide des documents d’urbanisme :

–SRADDET :  si nécessaire, engagement d’une procédure de modification dans le délai d’un an à compter de l’entrée en vigueur de la loi.

–SCoT/PLU/carte com. : intégration des dispositions de la loi lors de leur première révision ou modification après l’intégration des objectifs par le SRADDET. Leur évolution doit entrer en vigueur dans un délai de 5 ans pour les SCoT et 6 ans pour les PLU et cartes com., à compter de la promulgation de la loi. Si le SRADDET n’est pas modifié, les documents évoluent par modification simplifiée dans le délai d’un an suivant la promulgation de la loi.

En cas de non-respect de ces délais, les ouvertures à l’urbanisation prévues par les SCoT sont suspendues. Pour les PLU et cartes com., aucune autorisation d’urbanisme ne pourra être délivrée dans les zones à urbaniser ou les secteurs des cartes com. où les constructions sont autorisées.

Les SCoT, PLU et carte com. qui ont été approuvés il y a moins de 10 ans, qui prévoient une réduction d’au moins un tiers de la consommation par rapport aux 10 années précédant l’arrêt du projet, disposent d’un délai de 10 ans à compter de la promulgation de la loi pour intégrer ses dispositions relatives au ZAN.

Ces dispositions sont applicables aux procédures en cours tant que le projet n’est pas arrêté et d’application immédiate aux documents approuvés.