Dans une importante décision n° 421590 rendue le 12 novembre 2020, publiée au Recueil, le Conseil d’Etat a enfin eu l’occasion de trancher le débat existant quant aux modalités d’appréciation des règles d’urbanisme lorsqu’un permis de construire est déposé dans le cadre d’une division primaire telle que prévue au a) de l’article R. 442-1 du code de l’urbanisme. Les juridictions du fond s’étaient divisées en la matière, estimant pour certaines, et à l’instar du gouvernement (Rép. min. n° 65630, JOAN Q, 6 juillet 2010, p. 7649), que le permis de construire devait être apprécié au regard de l’unité foncière d’origine (CAA Versailles, 29 mars 2007, n° 06VE01147), d’autres au contraire jugeant que l’autorisation devait être instruite à l’échelle de la seule partie de la parcelle destinée à être détachée (CAA Lyon, 12 novembre 2013, n°13LY00584).

Le Conseil d’Etat juge quant à lui que, par principe, l’appréciation des règles d’urbanisme doit être effectuée au regard de l’unité foncière d’origine, c’est-à-dire avant la division. Si cette solution a le mérite d’apporter une clarification, elle fait naître malgré tout d’autres interrogations.

I. LA PRISE EN COMPTE DE L’UNITÉ FONCIÈRE « D’ORIGINE » PAR LE CONSEIL D’ÉTAT

Le choix de l’orthodoxie

Pour rappel, ce « procédé » de la division primaire permet  de combiner, pour les projets portant sur un groupe de bâtiments ou un immeuble autre qu’une maison individuelle destinés à occuper une partie d’une unité foncière existante, l’obtention de l’autorisation d’urbanisme nécessaire au projet et la division de l’unité foncière existante, en échappant à la règlementation applicable aux lotissements (cf. art. R. 442-1, c. urb.).

Se posait donc la question de la détermination de l’assiette foncière du permis de construire (PC) lorsque le foncier objet de l’opération devait faire l’objet d’une division sur ce fondement.

Considérant qu’à la date à laquelle l’administration statue sur la demande, la division du sol ne peut être intervenue (puisque la délivrance préalable du permis de construire est une condition obligatoire en ce cas), le Conseil d’Etat juge enfin que c’est l’unité foncière d’origine qui doit être prise en compte.

Dans ce cadre, les avant-contrats devront autoriser le pétitionnaire à déposer une demande sur l’ensemble de l’unité foncière, et non uniquement sur la partie destinée à lui être cédée.

Les modalités de présentation du PC/PCM

En application de cette décision de principe du Conseil d’Etat publiée au Recueil Lebon, quand bien même l’administration serait informée de la division à intervenir, les pièces de la demande de PC doivent matérialiser l’intégralité du foncier d’origine.

Ainsi, les références cadastrales à renseigner dans le cerfa devront être celles d’avant la division, tout comme la surface correspondante. Il conviendra donc d’identifier l’assiette d’origine du permis dans la partie « 3 – Terrain » du cerfa correspondant (et non pas seulement celle résultant du détachement).
De la même manière, les pièces graphiques du dossier de permis devraient matérialiser l’unité foncière dans son intégralité, avant division.

Le Conseil d’Etat précise au surplus que pour les éventuels PCM déposés après intervention de la division, c’est également l’unité foncière d’origine qui devra être prise en compte.

Si cette dernière solution apparaît cohérente s’agissant de l’instruction, elle n’est pas sans poser question sur l’habilitation du pétitionnaire à déposer sur une partie de parcelle ne lui appartenant pas.

II. L’APPRÉCIATION DES RÈGLES D’URBANISME A L’ÉCHELLE DE L’UNITÉ FONCIÈRE D’ORIGINE

 

L’approche globalisante du Conseil d’Etat

En déterminant l’assiette foncière comme étant celle « d’origine », le Conseil d’Etat juge ensuite logiquement que « le respect des règles d’urbanisme doit être apprécié au regard de l’ensemble de l’unité foncière existant à la date à laquelle l’administration statue sur la demande, bien que cette dernière soit informée de la division à venir ».

Ainsi, par exemple, les règles relatives à l’emprise au sol, ou concernant les espaces de pleine terre, le nombre d’arbres à planter, devront être appréciées conformément à la superficie de l’ensemble de la parcelle, sans tenir compte de la division.

Il devra en aller de même dans l’hypothèse d’un permis de construire modificatif (PCM), qui devra être instruit au regard de l’unité foncière d’origine, malgré l’intervention de la division.

En tout état de cause, les demandes en cours d’instruction ou les permis non définitifs devront être appréciés à l’aune de cette approche globale.

L’exception de l’article R. 151-21 du c. urb.

Cela étant, le Conseil d’Etat réserve l’exception prévue par l’article R. 151-21 du code de l’urbanisme qui autorise les documents d’urbanisme à déroger au principe de l’appréciation globale, en lui substituant une appréciation des règles d’urbanisme à l’échelle de la partie de parcelle détachée, dans l’hypothèse de la « construction, sur une unité foncière ou sur plusieurs unités foncières contiguës, de plusieurs bâtiments dont le terrain d’assiette doit faire l’objet d’une division en propriété ou en jouissance ».

Si cette disposition est régulièrement appliquée s’agissant des lotissements ou des PCVD, le Conseil d’Etat semble ainsi admettre son application à l’hypothèse de la division primaire, comme le considère également son rapporteur public.

Toutefois, pour ce faire, il conviendra que le projet porte effectivement sur la construction de plusieurs bâtiments.

A noter

Dans sa décision du 12 novembre 2020, le Conseil d’Etat fait référence à l’obtention d’un permis de construire « sur une partie de l’unité foncière existante ». Cette formule renvoie à la version de l’article R. 442-1 du c. urb. avant sa modification en 2012.

Cette mention apparaît source de confusion, compte tenu précisément de la suppression dont elle a fait l’objet.

Toutefois, cette référence à une « partie » de l’unité foncière ne devrait pas avoir d’incidence au regard du principe de l’appréciation globale jugée dans cette affaire, et pourrait en réalité avoir une portée pédagogique.

Pour rappel, la Loi de Finances pour 2019 a supprimé les communes situées en zones B2 et C de l’éligibilité à la réduction d’impôt « Pinel » sur tout le territoire. 

Afin de pallier cette suppression, une expérimentation a été mise en place pour la région Bretagne, en substituant à une logique de grandes zones une logique plus précise de micro-zonage. L’objectif : être au plus près des besoins locatifs.

Les zones éligibles

L’article 164 de loi de Finances pour 2020 n’avait pas déterminé les communes éligibles à cette expérimentation ni  les plafonds de loyer et de ressources du locataire et avait laissé à un arrêté le soin d’apporter ces précisions.

L’arrêté du 19 mars 2020 est venu en préciser les contours géographiques : 58 communes y sont, pour tout ou partie de leur territoire, éligibles alors que seulement une trentaine était éligible dans le cadre du dispositif « Pinel » de droit commun. 

Ainsi, certaines des communes qui étaient situées en zone C telles que Bain-de-Bretagne, Fougères ou encore Vitré, et exclues du dispositif Pinel de droit commun par la loi de finances pour 2019, peuvent désormais bénéficier de ce dispositif. 

A l’inverse, des communes qui étaient éligibles en intégralité ne le sont plus qu’en partie (Exemple : Saint-Gilles).

Les plafonds de loyers

Les plafonds de loyers sont fixés par l’arrêté précité et sont spécifiques au Pinel Breton : ils sont fixés non seulement par communes, mais aussi, le cas échéant, par parties de communes. 

Les loyers ne peuvent excéder un montant maximum, déterminé par m2 de surface habitable, qui diffère selon les communes ou parties de communes.

Ils s’échelonnent de 8,00 €/m² à 10,44 €. Par exemple : 8,00 €/m² : Fougères, Vitré… ; 8,61 €/m² : Lannion, Hennebont… ; 8,88 €/m² : Saint-Brieuc, Brest… ; 9,92 €/m² : Acigné, Saint-Gilles… ; 10,44 €/m² : Rennes, Saint-Malo,… 

Afin de calculer le loyer maximum d’un logement, il faudra appliquer un coefficient multiplicateur à la surface habitable, comme pour le Pinel de droit commun (pour rappel : 0,7 + 19/S et limité à 1,2).

Les opérations de transformations éligibles ?

En ce qui concerne les opérations éligibles à cette expérimentation, la loi de Finances pour 2020 ne vise que les « acquisitions de logements » et les « logements que le contribuable fait construire ». Cette dernière ne fait donc pas mention des locaux qui font ou qui ont fait l’objet de travaux de transformation en logement. On peut donc s’interroger sur l’application de l’expérimentation aux opérations de transformation, alors même que le Pinel de droit commun les vise expressément.

Manifestement, la doctrine fiscale a considéré qu’il s’agissait d’un oubli du législateur. Elle a donc précisé que les locaux affectés à un usage autre que l’habitation qui font ou qui ont fait l’objet de travaux de transformation en logement sont éligibles au Pinel Breton (§10 du BOI-IR-RICI-360-70). Nous pouvons donc considérer que ces opérations sont éligibles sur ce fondement. 

Outil pratique

Le zonage déterminé par l’arrêté est complexe. 

Toutefois, les contribuables peuvent se reporter à une plateforme dédiée qui facilite la détermination des zones éligibles. 

Notons que toute parcelle cadastrale située, pour partie, dans une zone éligible à cette expérimentation, est considérée comme éligible dans son intégralité (§60 du BOI-IR-RICI-360-70).

Précision : Les plafonds de ressources du locataire 

Les plafonds de ressources des locataires sont fixés par renvoi au 2. du I. de l’article 2 terdecies D de l’annexe 3 au CGI et sont donc identiques au dispositif « Pinel » de droit commun selon le zonage du bien (A, Abis, B1, B2 ou C).

Le Conseil d’Etat, dans son avis n° 438318 du 2 octobre 2020, a approfondi la dichotomie entre le régime applicable à la régularisation demandée spontanément par le pétitionnaire, laquelle est limitée au cadre conceptuel du permis de construire modificatif (I.), et celui de la régularisation requise par le juge administratif, dont le cadre a été étendu par la loi Elan (1) (II.). 

Si l’étendue des « mesures de régularisation » de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme avait initialement été limitée au périmètre du permis de construire modificatif (2), le Conseil d’Etat vient de confirmer que les deux notions sont désormais déconnectées (3). 

I. RÉGULARISATION PAR LE PÉTITIONNAIRE : LE CARCAN DU PERMIS DE CONSTRUIRE MODIFICATIF

Le pétitionnaire ne peut régulariser un permis de construire (initial) de sa propre initiative que par le biais de l’obtention d’un permis de construire modificatif, à l’étendue limitée.

Limite temporelle : le permis de construire doit être en cours de validité et les constructions non achevées

Le permis de construire (initial) doit être en cours de validité pour pouvoir bénéficier d’une régularisation (CE, 16 juin 1993, n° 129162, Tab. Leb.) et les constructions non achevées (récemment rappelé par la décision CE, 25 novembre 2020, n° 429623,Tab. Leb.).

Le permis de construire modificatif doit, en outre, être conforme aux règles en vigueur au jour où il est délivré (CE, 16 juin 1993, n° 129162, Tab. Leb.). 

Convenant des effets néfastes que pouvait avoir cette solution lorsque les règles applicables ont été modifiées, le Conseil d’Etat juge, de longue date, qu’un permis de construire modificatif peut autoriser des modifications ne portant pas à la nouvelle réglementation une « atteinte supplémentaire par rapport à celle résultant du permis initial » (CE, 26 juillet 1982, Le Roy, n° 23604, Rec. Leb.).

Limite matérielle : les modifications apportées ne doivent pas bouleverser la conception générale du projet initial

Un permis de construire modificatif ne peut être légalement délivré lorsque les modifications prévues – rapportées à l’importance globale du projet – remettent en cause sa « conception générale » (CE, 1er octobre 2015, Commune de Toulouse, no 374338, Rec. Leb.).

A titre d’exemple, le juge a considéré qu’un permis modificatif avait pu être valablement délivré puisqu’en n’autorisant que quelques transformations limitées, ni la conception générale du projet, ni l’implantation des bâtiments, ni leur hauteur n’avaient été remises en question (CE, 21 décembre 2001, n° 211663).
 
De même, un permis modificatif peut être délivré s’il se borne à changer la destination d’une construction et à modifier la répartition entre SHOB et SHON (CE, 27 avril 1994, n° 128478).

II. RÉGULARISATION REQUISE PAR LE JUGE : LES « MESURES DE RÉGULARISATION »

Le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre une autorisation d’urbanisme, doit quant à lui offrir la possibilité au pétitionnaire de mettre en œuvre une « mesure de régularisation », notion nouvelle (2) dépassant le cadre du permis de construire modificatif, lorsque les conditions de l’article L. 600-5-1 du C. urb. sont remplies.

Les travaux peuvent être achevés

En 2013 (2), le législateur a introduit au sein du code de l’urbanisme l’article L. 600-5-1, lequel permet au juge administratif, lorsqu’il estime qu’un vice est de nature à affecter la légalité du permis de construire initial, de surseoir à statuer et de fixer un délai pour que le pétitionnaire procède à à sa régularisation par l’obtention d’un permis de construire modificatif.

Le Conseil d’Etat a admis en 2017 que ces dispositions ne « subordonnent pas, par principe, cette faculté de régularisation à la condition que les travaux autorisés par le permis de construire initial n’aient pas été achevés », ouvrant ainsi une première brèche dans le carcan du permis de construire modificatif qui enserrait jusqu’alors les mesures de régularisation (CE, 22 février 2017, n° 392998, Rec. Leb.).

A la suite du rapport Maugüé (5), la loi ELAN du 23 novembre 2018 a confirmé cette solution en modifiant les termes de l’article L. 600-5-1 du C. urb. qui dispose désormais que le sursis à statuer est possible « même après l’achèvement des travaux ». 

Tout – ou presque – est régularisable

La notion de « mesure de régularisation » libère des contraintes pesant sur la régularisation par permis de construire modificatif, dès lors que son champ d’application est plus étendu (exemple d’une régularisation par permis nouveau : CAA Lyon, 28 janvier 2020, n° 18LY01801). 

Confirmant la volonté du législateur, le Conseil d’Etat, en fixant une « borne haute » (4), ouvre le champ des possibles pour les pétitionnaires dans son avis du 2 octobre 2020 :

« un vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme est susceptible d’être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation (6) qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même ».

Si le critère du « bouleversement de l’économie générale du projet » est abandonné, reste toutefois que les mesures de régularisation ne doivent pas rompre le lien avec le permis de construire initial.

Quelques précisions

1 Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 dite « loi Elan » ;
 
2 L’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 faisait initialement référence au terme de « permis modificatif », terme abandonné par la loi Elan ; 

3 Cette décision, rendue au visa de l’article L. 600-5-1 du C. urb., pourrait être transposable à la « régularisation » prévue par l’article L. 600-5 du C. urb.

4 Conclusions de M. Olivier Fuchs, rapporteur public, dans l’affaire no 438318.

5 Rapport dit Maugüé du 11 janvier 2018.

6 Le Conseil d’Etat rappelle sur ce point la solution retenue dans ses précédentes décisions du 27 mai 2019 (nos 420554 et 420575) et du 3 juin 2020 (n° 420736).

Abréviations

C. urb. : code de l’urbanisme

Tab. Leb. : décision mentionnée au Recueil Lebon
Rec. Leb. : décision publiée au Recueil Lebon

Le département de droit public de l’immobilier et de l’énergie (DPIE) du cabinet Rivière l Avocats l Associés a le plaisir de vous informer de la publication du Guide des cessions des biens immobiliers publics aux éditions Dalloz, en partenariat avec Agorastore  (lien de téléchargement).

Ce guide a été rédigé par Olivier Bonneau, Mélissa Rivière et Nicolas Jarroux.

La gestion du patrimoine immobilier des collectivités territoriales et de leurs établissements est un sujet majeur pour devenir, ces dernières années, un levier de leur action. 
 
À la gestion classique (connaître son patrimoine, sa valeur, l’organiser et l’exploiter) s’ajoute désormais une dimension d’efficience de l’action publique par la cession d’actifs immobiliers dépréciés, voire une dimension stratégique lorsque cette cession s’accompagne d’un projet de mutation de cet actif et de redynamisation du territoire.
 
La sécurisation juridique de la cession (jalonnée par plusieurs étapes déterminantes) doit faire l’objet du plus grand soin tant en raison des enjeux financiers pour la collectivité que parfois pour la pérennité du projet porté par l’acquéreur sélectionné. 

En effet, si la cession d’actifs immobiliers publics ne relève pas d’un code attitré, cela ne dispense pas pour autant une telle opération de respecter un corpus de règles composites qui constitue ce que nous appelons le droit des cessions d’actifs immobiliers publics, détaillé au sein du présent ouvrage.

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Cet accompagnement s’inscrit dans l’ADN du cabinet Rivière I Avocats I Associés qui accompagne ses clients depuis plus de vingt ans à travers une mission exclusive de Maîtrise d’œuvre juridique dans les opérations immobilières complexes.

Bonne lecture !

Dans un contexte de recherche de densification et de compacité des villes, la question de la régularité juridique d’un niveau habitable de comble a pu porter à débattre, eu égard à la grande variété architecturale des constructions, lorsque le plan local d’urbanisme (PLU) réglemente la hauteur des constructions en nombre de niveaux (par exemple, « R+1+combles »), distinguant ainsi les étages des combles.

Après s’être appliquée à définir la notion de comble d’un point de vue strictement architectural et urbanistique (I.), la jurisprudence la plus récente s’est attachée à rendre intelligibles les critères permettant d’aménager les combles sans toutefois les dénaturer (II.).

I. Les critères architecturaux classiques : le comble vu depuis l’extérieur

A. L’égout et les châssis de toit (tabatière, lucarne et chien assis)

La jurisprudence a développé des critères de détermination du comble qui tiennent à son intégration dans la toiture des constructions. A cet égard, l’analyse de la forme architecturale de la toiture a permis au juge administratif d’établir que le comble se situe au-dessus de « l’égout du toit », c’est-à-dire en surcroît de la gouttière ou du chéneau encastré (CE, 05/01/1979, Dame Bizette, n° 10577 ; CE, 18/12/1992, Mme Braquets-Espel, n° 117463  ; CE, 29/11/1996, Mme Huas, n° 116282 ; CAA Douai, 03/11/2020, n° 19DA00965).

Dès lors, le comble situé en toiture est caractérisé par des ouvertures spécifiques : lucarnes, chiens assis, tabatière, etc. (CE, 06/12/2017, M. Sadoun, n° 399524, s’agissant de châssis fixes situés près du plancher ; CAA Douai, 03/11/2020, n° 19DA00965, s’agissant de chiens assis). Les juges du fond ont donc pu exclure qu’un niveau éclairé par des fenêtres soit qualifié de comble (CAA Lyon, 03/07/2012, n° 11LY01518). En revanche, des châssis de toit verticaux dépassant « légèrement » du plan de toiture mansardée sont conformes à la notion de comble (CE, 10/10/2003, cne de Cannes, n° 238035, s’agissant de lucarnes).

B. La rupture de pente ou le recul par rapport à la façade

Les juges ont progressivement apprécié la notion de toiture au moyen d’un critère plus restrictif : le comble doit être situé dans le volume de la charpente (CAA Lyon, 03/07/2012, n° 11LY01518, préc.), que celle-ci soit pentue ou non, et ce, afin de prendre en considération les toitures « à la Mansart » (CE, 18/12/1992, n° 117463, préc. ; CE, 10/10/2003, n° 238035).

Partant, est constitutif d’un comble le niveau qui est en retrait (CE, 18/12/1992, n° 117463, préc.), en recul (CE, 23/03/1992, EURL Boulanger, n° 123544), incliné (CE, 10/10/2003, n° 238035, préc.) ou en rupture de pente (CE, 06/12/2017, n° 399524, préc.) par rapport à la façade inférieure, laquelle abrite les étages dits droits ou courants.

Ces critères ont mené la Haute Juridiction à admettre qu’un dernier niveau traité en « attique » soit considéré comme un comble (CE, 03/10/1994, Société Kaufman&Broad, n° 131891). Il est dès lors possible que le retrait ou le recul par rapport à la façade inférieure soit marqué par une terrasse (CE, 03/10/1994, n° 131891, préc.) ou encore, un balcon (CAA Douai, 03/11/2020, n° 19DA00965, préc.).

II. Le critère récent : le comble apprécié selon la disposition intérieure du bâtiment

 

A. Le comble ne saurait dépasser 1,80 m de hauteur sous plafond au-dessous de l’égout

L’architecture française étant riche (l’on dénombre pas moins de 22 types de toitures et 19 types de châssis de toit référencés par le Dicobat, éd. Arcature, 2019), la question d’un niveau hybride s’est posée. Le Conseil d’Etat a dû répondre aux questions suivantes : quid d’un niveau situé sous le volume de la toiture dont le plancher est situé partiellement en-dessous de l’égout de toit ? Est-il un étage supplémentaire ou un comble ?

Dans l’affaire M. Sadoun précitée (CE, 06/12/2017, M. Sadoun, n° 399524), le Conseil d’Etat était confronté à un « espace, d’une hauteur de 1,70 mètre au droit des façades, par rapport au dernier niveau d’habitation, avec des ouvertures ménagées en bas de cette partie du bâtiment prolongeant les façades, se poursui(van)t selon une pente de 50 degrés jusqu’au sommet de l’édifice, situé plus de 2,50 mètres au-dessus de la rupture de pente. L’égout du toit est positionné à la rupture de pente, à 1,70 mètre du plancher de cet espace, au-dessus des ouvertures. ». Eclairée par les conclusions du rapporteur public M. Decout-Paolini (BJDU, 2/2018, p.118), la Haute juridiction a confirmé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux qui avait jugé que ce niveau était un comble (CAA Bordeaux, 04/02/2016, n° 14BX03690).

B. Afin de se conformer à l’esprit des PLU : créer un dernier niveau habitable

Pourquoi un tel seuil de 1,80 mètre au droit des façades par rapport à l’égout du toit ?

En premier lieu, parce que la règle de hauteur exprimée en nombre de niveaux dans les PLU (par exemple, « R+2+combles ») entend permettre l’aménagement d’un dernier plancher habitable. Dans l’hypothèse d’un toit assez pentu, comme au cas d’espèce de l’arrêt M. Sadoun, il était donc cohérent de fixer un seuil par rapport à l’égout en-dessous duquel le comble est « perdu » (CAA Lyon, 03/07/2012, n° 11LY01518, préc. ) et au-dessus duquel le comble est un niveau aménageable.

En second lieu, parce que le seuil de 1,80 mètre est un « indicateur », selon M. Decout-Paolini, en droit de l’urbanisme et en droit de la construction. Comme le souligne le rapporteur public, il sert en effet de référence au dernier alinéa de l’article R. 111-2 du code de la construction et de l’habitation relatif aux caractéristiques du logement décent. Il est également pris en compte pour le calcul de la surface de plancher, à l’article R. 111-22 3° du code de l’urbanisme.

L’apport de l’arrêt du Conseil d’Etat du 6 décembre 2017, M. Sadoun, req n° 399524

Outre la prise en compte de critères classiques d’appréciation des combles pour l’application des règles de hauteur des PLU exprimées en nombre de niveaux, l’arrêt pose un principe objectif : la hauteur du comble au droit de la façade par rapport à l’égout ne peut excéder 1,80 mètre. Au-delà, il s’agit d’un étage supplémentaire.

Demeurent néanmoins considérés comme des combles les niveaux disposant d’une hauteur qui peut dépasser 1,80 mètre au-dessus de l’égout du toit, à condition qu’ils soient en retrait, en recul ou en rupture de pente par rapport à la façade (dans la limite de hauteur autorisée par le gabarit du PLU).

Par une décision n° 442953 du 21 avril 2022 « Association pour le développement durable de l’Ouest ornais et de ses environs », mentionnée aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’État a annulé une autorisation environnementale délivrée pour la construction et l’exploitation d’un parc de 6 éoliennes au motif que cette autorisation n’était pas cohérente avec les orientations fixées par la charte du parc naturel régional (PNR). La haute juridiction apporte ainsi un éclairage sur l’articulation entre les dispositions de ces chartes et les demandes d’autorisation portant sur les installations classées pour la protection de l’environnement au sein des PNR concernés. L’arrêt du 21 avril 2022 précise qu’il incombe à l’autorité chargée de l’instruction d’une demande d’autorisation d’exploiter une ICPE de veiller à ce que sa décision soit en cohérence avec la charte du PNR (I). Toutefois, les conséquences concrètes de cette obligation pour les projets ICPE doivent être nuancées (II).

I. La décision prise par l’autorité administrative saisie d’une demande d’autorisation ICPE doit être cohérente avec la charte du PNR

Le rappel de l’obligation générale de cohérence des décisions administratives avec la charte du PNR

Destinée à orienter l’action des pouvoirs publics, la charte d’un PNR¹ détermine les orientations de protection, de mise en valeur et de développement du parc. Elle comporte les mesures et engagements pour les mettre en œuvre.

Il appartient dès lors à l’État et aux collectivités territoriales adhérant² à la charte d’un PNR « de prendre les mesures et de mener les actions propres à assurer la réalisation des objectifs de la charte et de mettre en œuvre les compétences qu’ils tiennent des différentes législations, dès lors qu’elles leur confèrent un pouvoir d’appréciation, de façon cohérente avec les objectifs ainsi définis » (CE, 8 février 2012, « UNICEM », n° 321219, Rec. Leb.)³.

Cette obligation de cohérence vaut tout à la fois vis-à-vis des orientations de protection, de mise en valeur et de développement que la charte détermine (qui ont nécessairement une portée générale), que vis-à-vis des mesures permettant de les mettre en œuvre (lesquelles peuvent être précises et se traduire par des règles de fond).

Ainsi, lors de l’examen d’une demande d’autorisation relative à une ICPE située au sein d’un PNR, l’autorité administrative saisie devra apprécier la cohérence du projet avec la charte couvrant cette zone et, le cas échéant, les mesures prises pour sa mise en œuvre.

 

L‘obligation de cohérence avec la charte appliquée aux ICPE

Dans la décision commentée, le Conseil d’État précise la méthodologie que doit appliquer l’administration lorsqu’elle est saisie d’une demande d’autorisation d’implanter ou d’exploiter une ICPE au sein d’un PNR.

Dans un tel cas, « elle doit s’assurer de la cohérence de la décision individuelle ainsi sollicitée avec les orientations et mesures fixées dans la charte de ce parc et dans les documents qui y sont annexés, eu égard notamment à l’implantation et à la nature des ouvrages pour lesquels l’autorisation est demandée, et aux nuisances associées à leur exploitation ».

Cette notion de « cohérence » implique « une approche à la fois souple (en n’annihilant pas la marge de manœuvre que doit conserver  l’autorité administrative dans l’exercice de ses compétences), globale (en mettant en regard et  en conciliant, le cas échéant, les différents volets et objectifs de la charte) et dynamique (…) puisqu’il s’agit, loin d’une lecture pointilliste, de faire prévaloir un projet de territoire, défini  pour une durée de quinze ans »⁴. 

A cet égard, la notion de cohérence est distincte des notions de conformité et de compatibilité, lesquelles impliquent un rapport plus strict à la lettre de la règle.

II. Les caractéristiques de l’obligation de cohérence des autorisations ICPE avec la charte du PNR

Une obligation porteuse de contraintes effectives

Le présent litige portait sur une autorisation d’exploiter délivrée pour un parc de 6 éoliennes au sein du PNR Normandie-Maine. La charte de ce dernier distinguait la zone centrale qui devait être préservée et les autres secteurs dits « paysages quotidiens ». Au sein de ces derniers, figurait un objectif tendant à « favoriser le développement éolien raisonné ». Était également indiqué que « le parc cherche à optimiser la cohérence des implantations d’éoliennes et que, dans ce but, il s’appuie sur des enjeux paysagers tels que le respect des éléments identitaires du territoire ».

Les requérants se prévalaient des termes de cette charte devant la CAA de Nantes, qui avait écarté ce moyen en considérant qu’une charte de PNR n’avait pas pour objet de déterminer les règles « touchant à l’affectation et à l’occupation des sols et ne pourrait contenir des règles, de fond ou de procédure, opposables aux tiers » (CAA Nantes, 19 juin 2020, n° 18NT04495, point 60).

Le Conseil d’État censure ce raisonnement en considérant que la cour aurait dû « rechercher si l’autorisation d’exploitation litigieuse était cohérente avec les orientations fixées par cette charte et les documents qui y sont annexés »⁵.

Des contraintes à nuancer

S’il faut comprendre que la portée juridique de la charte d’un PNR est contraignante pour toutes les demandes d’autorisation ICPE, ces contraintes dépendront toutefois de la nature des orientations et des mesures déterminées par la charte et ses textes de mise en œuvre ainsi que des termes employés par ceux-ci.

Par ailleurs, le Conseil d’État rappelle utilement les limites relatives à la portée juridique des chartes des PNR et de leurs prolongements normatifs :

• ils ne peuvent imposer des obligations directement aux tiers (par exemple en créant des servitudes) ;

• ils ne peuvent subordonner les demandes d’autorisations ICPE à des obligations de procédure autres que celles prévues par la législation en vigueur ;

• le rapport de cohérence ne joue pas dans le cas où les dispositions de la charte méconnaîtraient les règles posées par la réglementation régissant les ICPE (par exemple les obligations résultant des arrêtés ministériels de prescriptions générales applicables à chaque ICPE).

Conseil opérationnel : les porteurs de projet et leurs bureaux d’études devront vérifier, dès la phase de faisabilité d’une ICPE située dans le périmètre d’un PNR, la cohérence du projet avec les orientations et mesures fixées dans la charte ainsi que les documents annexés.

Quelques précisions

¹ Ces PNR peuvent être créées par la région afin de préserver le patrimoine culturel et naturel  d’un site ou les paysages qui présentent un intérêt particulier (article L. 333-1 et R. 333-1 c. env.). Il en existe 58 en France.

La charte d’un PNR est approuvée par les collectivités et signée par l’État. Ces derniers en sont donc adhérents.

² La charte traduit le projet du PNR et comporte un rapport déterminant les orientations de protection, de mise en valeur et de développement, ainsi que les engagements correspondants, un plan indiquant les différentes zones du parc et leur vocation ainsi que des annexes.

³ Cette décision avait amendé la jurisprudence n° 198124 du 27 février 2004 « Centre régional de la propriété foncière de Lorraine-Alsace et autres » du Conseil d’État qui considérait que les dispositions de la charte n’étaient pas directement opposables aux tiers, pas plus qu’aux demandes d’autorisation d’utilisation ou d’occupation des sols.

⁴ Conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public sur l’affaire n° 442953.

⁵ L’affaire a été renvoyée devant la CAA de Nantes.

Abréviations

CAA : cour administrative d’appel

PNR : parc naturel régional

ICPE : installation classée pour la protection de l’environnement

Publié au Journal officiel du 26 septembre 2020, le décret n° 2020-1169 modifiant la nomenclature des ICPE et le tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement révise la rubrique 39 de ce tableau relative aux travaux, constructions et opérations d’aménagement. Il recentre l’obligation de réaliser une évaluation environnementale systématique sur les projets de plus de 40 000 m2 d’emprise au sol qui seront implantés dans un espace non artificialisé. Le texte entre en vigueur au 1er janvier 2021.

I. L’assouplissement des critères conduisant à la réalisation d’une évaluation environnementale obligatoire pour les demandes de permis de construire et d’aménager

L’’intégration du critère d’ « espace non artificialisé »

Depuis le décret du 4 juin 2018 [1], les travaux, constructions et opérations d’aménagement [2] font systématiquement l’objet d’une évaluation environnementale dès lors que leur surface de plancher ou leur emprise au sol excède 40 000 m2, peu important leur secteur d’implantation.

À partir du 1er janvier 2021, seuls seront obligatoirement soumis à une évaluation environnementale les travaux et les opérations d’aménagement emportant au moins 40 000 m2 d’emprise au sol dans un espace non artificialisé, c’est-à-dire autre que :

-les zones urbaines des PLU [3] visées par l’article R. 151-18 du code de l’urbanisme [i.e. les zones dans lesquelles ne peuvent être classés que les secteurs déjà urbanisés et ceux où les équipements publics ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter] ;

-les secteurs des cartes communales où les constructions sont autorisées conformément à l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme [ajout par rapport au projet de décret] ;

-en l’absence de PLU, les parties urbanisées [4] des communes au sens de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme.

La suppression du critère de la surface de plancher

Le décret supprime le critère de la surface de plancher afin d’ériger celui de l’emprise au sol comme seul critère pertinent pour la soumission des projets à évaluation environnementale systématique, (v. notre schéma), sans toutefois en modifier le seuil ( ⩾ 40 000 m2).

Si l’exigence de prise en compte des incidences sur l’environnement apparaît préservée pour les projets portés dans les secteurs situés en périphérie des agglomérations, s’inscrivant ainsi dans l’objectif de lutte contre l’étalement de l’urbanisation (objectif zéro artificialisation nette du territoire [5]), elle s’en trouvera en revanche amoindrie dans les zones urbanisées des communes.

Ainsi, en zone urbaine, à partir du 1er janvier 2021, un permis de construire portant sur la réalisation d’une construction de 40 000 m2 de surface de plancher ou d’emprise au sol n’aura plus à être obligatoirement soumis à évaluation environnementale. Il sera néanmoins soumis à un examen au cas par cas [6].

II. Évaluation environnementale obligatoire ouu examen au cas par cas ? [7]

Travaux et constructions 

Opérations d’aménagement

Rappels & précisions

[1] La rubrique 39 du tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement avait connu une évolution notable à la suite de la parution du décret du 4 juin 2018, qui avait clarifié les seuils de soumission à l’évaluation environnementale des projets de travaux, de constructions et des opérations d’aménagement (cf. notre bulletin du 18/07/2018).

[2] Visées à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme.

[3]  Plans locaux d’urbanisme.

[4] Leur qualification est sujette à interprétation par les juges du fond.

[5] Instruction du 29 juillet 2019 relative à l’engagement de l’Etat en faveur d’une gestion économe de l’espace.

[6] Décret n° 2020-844 du 3 juill. 2020 relatif à l’autorité environnementale et à l’autorité chargée de l’examen au cas par cas.

[7] En vertu du principe de non-régression, les critères de soumission des projets à un examen au cas par cas ne sont pas modifiés par le décret.

Schéma

Que ce soit pour couvrir un besoin temporaire ou durable de trésorerie, de nombreuses sociétés lèvent des capitaux auprès d’investisseurs privés, qui profiteront de la rentabilité de l’opération et, dans certains cas bénéficieront d’avantages fiscaux.

Dans tous les cas, la levée de fonds doit être soigneusement préparée, et il est primordial d’adapter les outils aux objectifs poursuivis, tout en protégeant les intérêts des investisseurs. Mais si le droit offre une grande latitude quant aux outils juridiques, la réglementation financière encadre assez strictement les opérations de levée de fonds auprès du public, les manquements à ces règles étant sévèrement sanctionnés. Être bien conseillé est donc  la garantie d’une levée de fonds réussie.

DÉFINIR SA STRATÉGIE ET SA CIBLE

Identifier ses objectifs

L’investissement est-il destiné :

• À couvrir un besoin de trésorerie temporaire (par exemple, constituer l’apport en fonds propres nécessaire à l’obtention d’un financement bancaire ou d’une garantie financière d’achèvement) ?
• A recueillir des fonds qui seront employés durablement pour réaliser une ou plusieurs opérations ?

A quelle rémunération auront droit les investisseurs ?

Les investisseurs auront-ils vocation à intervenir dans la gestion de la société ou dans sa surveillance ?

Choisir ses investisseurs

Le choix des investisseurs est crucial, dans la mesure où les objectifs poursuivis par la société qui lève les fonds doivent correspondre à ce que recherche le public visé.

• A combien d’investisseurs s’adresse-t-on et quel est leur profil ?
• L’investisseur cherche-t-il une rentabilité de ses capitaux ? Cette rentabilité doit-elle être assurée ou est-elle liée au résultat d’une ou plusieurs opérations économiques ?
• L’investisseur est-il à la recherche d’un avantage fiscal (réduction d’IR pour investissement au capital de PME, réinvestissement de plus-values de cession de titres dans le cadre d’une opération d’apport-cession…) ?

UTILISER LES MEILLEURES OPTIONS

Choisir les outils adaptés

Les outils juridiques devront être choisis et adaptés selon les objectifs et la stratégie :

• Constitution d’une nouvelle société et choix de la forme (SAS, SA, société en commandite, société en participation…)
• Choix des titres qui seront émis (parts sociales, actions simples, actions de préférence, obligations, titres donnant indirectement accès au capital, minibons…)
• Adaptation des règles de gestion à la présence d’investisseurs extérieurs (conseil de surveillance, comité de direction, limitation des pouvoirs du dirigeant, droit d’information renforcé…)
• Mise en place des outils de prévention des conflits d’intérêt, de prévention des crises et organisation de la sortie des investisseurs.
• Mise en place, le cas échéant, d’un pacte d’associés
• Respect, le cas échéant, de la réglementation des fonds d’investissement alternatifs.

Encadrer l’offre au public

La diffusion dans le public de titres financiers fait l’objet d’une réglementation précise et évolutive destinée à protéger les investisseurs.

• Certaines opérations sont soumises à des contraintes minimales (minimum de souscription supérieur à cent mille euros, offre réservée à des investisseurs professionnels).
• Les levées de fonds portant sur des montants inférieurs à certains plafonds peuvent bénéficier de formalités allégées (financement participatif, recours à un prestataire de services d’investissement).
• Dans les autres cas, l’émetteur devra rédiger une note d’information, qui sera soumise au contrôle préalable de l’Autorité des marchés financiers, et l’opération sera intégralement soumise aux contraintes des offres au public.

De ce régime dépendront également les modalités de commercialisation des titres (publicité, démarchage…).

Notre expérience

Depuis plus de vingt ans, Rivière|Avocats|Associés conseille des professionnels de l’immobilier dans leurs opérations de financement et de structuration.

Marchands de biens, promoteurs, investisseurs privés, SCPI, nous accompagnons nos clients en leur proposant les options les mieux adaptées à leurs objectifs.

Notre expertise en droit immobilier, en droit fiscal et des sociétés, ainsi que notre connaissance des métiers de l’immobilier (neuf comme ancien) garantissent à nos clients une réponse parfaitement adaptée à leurs besoins.

Notre intervention

Nous vous accompagnons :

• Dans les démarches préalables (finalisation du business plan, définition de la stratégie et de la cible, négociation avec les investisseurs),
• Dans le choix des moyens juridiques et financiers permettant de réaliser la stratégie dans les meilleures conditions possibles,
• Dans la mise en place des outils juridiques (rédaction des statuts et pactes d’associés, constitution des sociétés, rédaction des contrats d’émission, mise en place des garanties).

Après la levée de fonds…

Une fois la levée de capitaux terminée, il convient de s’assurer du respect des engagements respectifs.

Obligations d’information, répartition des pouvoirs, conventions réglementées… autant de points sur lesquels l’attention des différents participants doit être attirée, afin d’éviter toute situation de crise.

Nous accompagnons les sociétés émettrices et les investisseurs afin d’assurer le respect des engagements réciproques et la sécurité des opérations.

Ce dispositif, consistant en un abattement de 70% ou 85% applicable au montant de la PV nette, est actuellement prévu par le II de l’article 28 de la LFR pour 2017 et ne s’applique qu’aux cessions de TAB ou d’immeubles bâtis destinés à la démolition situés dans des zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements.

Initialement destiné à fluidifier le marché et éviter la rétention foncière, ce dispositif est repensé dans le cadre de la LF pour 2021 afin d’être recentré, à partir du 1er janvier 2021, sur l’objectif du « zéro artificialisation nette » en empruntant la voie de la « ville sur la ville ».

UN DISPOSITIF RECENTRÉ SUR LE BÂTI EXISTANT DES COEURS DE VILLE

Les TAB désormais exclus

Si l’actuel dispositif s’applique indifféremment aux cessions de TAB ou d’immeubles bâtis destinés à la démolition en vue de la reconstruction d’un ou plusieurs bâtiments d’habitation collectifs, sa nouvelle version, résultant d’un amendement gouvernemental, n’envisage plus les cas de cessions de TAB : l’abattement exceptionnel ne serait ainsi réservé désormais qu’aux seules hypothèses de cessions d’immeubles bâtis ou de droits relatifs à ces mêmes biens (droits démembrés notamment).

La condition tenant à l’engagement du cession-naire, à prendre dans l’acte d’acquisition, de démolir les constructions existantes en vue de réaliser et d’achever un ou plusieurs bâtiments d’habitation collectifs dont le gabarit est au moins égal à 75% du gabarit maximal autorisé dans un délai de 4 ans à compter de la date d’acquisition est maintenue sans modification.

Un nouveau champ d’application géographique

Actuellement réservé aux cessions réalisées en zones A ou A bis au sens de l’article R304-1 du CCH (applicables notamment dans le cadre de la loi Pinel), la nouvelle mouture de ce dispositif change de paradigme et s’appliquerait désormais :

• Soit dans les périmètres des grandes opérations d’urbanisme (« GOU » ; art. L312-4 al. 2nd du Code de l’urbanisme) ;
• Soit dans les périmètres délimités dans les conventions d’opérations de revitalisation du territoire (« ORT » ; art. L303-2 II du CCH).

Pour être éligible, il suffirait que le ou les biens immobiliers bâtis soient situés « pour tout ou partie de leur surface » dans l’un de ces deux périmètres.

UN DISPOSITIF MAINTENU DANS SA LOGIQUE

Un taux d’abattement différentié

Le taux ordinaire de cet abattement demeure fixé à 70% du montant de la plus-value nette, porté à 85% lorsque le cessionnaire s’engage à réaliser et à achever des logements sociaux et/ou intermédiaires dont la surface habitable représente au moins 50% de la surface totale des constructions mentionnées sur le permis de construire du programme.

Aussi, dans un cas comme dans l’autre, cet abattement exceptionnel s’applique tant au titre de l’IR qu’au titre des prélèvements sociaux. Il s’applique dans les mêmes conditions pour la détermination de l’assiette de la taxe sur les plus-values immobilières élevées prévue à l’article 1609 nonies G du CGI.

Le maintien de « garde fous »

Afin de prévenir tout effet d’aubaine, cet abattement ne s’applique pas aux plus-values résultant de cessions réalisées au profit de certain cessionnaires, à savoir :

• Soit au profit d’une personne physique qui est le conjoint du cédant, son partenaire de PACS, son concubin notoire ou un ascendant ou descendant du cédant ou de l’une de ces personnes ;
• Soit au profit d’’une personne morale dont le cédant, son conjoint, son partenaire de PACS, son concubin notoire ou un ascendant ou descendant de l’une de ces personnes est un associé ou le devient à l’occasion de cette cession.

Enfin, la sanction du non respect de ses engagements par le cessionnaire ne remet pas en cause l’abattement dont a bénéficié le cédant mais prend la forme d’une amende, due par le cessionnaire, d’un montant égal à 10% du prix de cession mentionné dans l’acte.

Rappel

Cet abattement exceptionnel ne s’applique que dans le cadre du calcul des plus-values des particuliers (cédant relevant de l’IR) et ne s’applique notamment pas en cas de cession de droits sociaux.

Aussi, la cession effective du bien doit intervenir au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle au cours de laquelle la promesse de vente a acquis date certaine.

Bon à savoir

La doctrine administrative actuelle admet qu’une démolition seulement partiel-le répondra malgré tout à la condition de démolition des constructions dès lors que la conservation d’éléments serait imposée par la collectivité concernée (§360 du BOI-RFPI-PVI-20-20).

Remarque opérationnelle

L’actuel dispositif n’étant applicable qu’aux promesses de vente ayant acquis date certaine au plus tard le 31/12/2020, les projets de cessions de TAB en cours devront être rapidement finalisés afin de pouvoir prétendre au bénéfice de l’abattement !

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 relative à la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) est venue réanimer le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT) issu de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, tout en actualisant son potentiel normatif, pour accoucher d’un bloc composite de règles à l’articulation délicate :  le SRADDET (art. L.4251-1 et s. du code général des collectivités territoriales (CGCT) issus des art. 10 & 13 de la Loi NOTRe).

L’entrée en vigueur des premiers SRADDET fin 2019 / début 2020 interroge quant à la nature d’un tel document et à son impact normatif sur les autres documents d’urbanisme (SCoT, PLU, etc.).

I. UN OUTIL PERMETTANT A LA RÉGION D’EXPRIMER UNE STRATÉGIE GLOBALE

Un document majeur d’aménagement du territoire régional

Le SRADDET est un document régional dont les orientations s’imposent aux documents locaux de planification urbaine (SCoT, PLUi, PLU, POS, carte communale). 

Il vient ainsi renforcer la place de la région en ce qu’il lui permet de formuler sa vision politique des priorités en matière d’aménagement du territoire.

En Nouvelle-Aquitaine, le SRADDET a été adopté par le Conseil régional le 16 décembre 2019, avant d’être approuvé par la Préfet de région le 26 mars 2020, date de son entrée en vigueur.

Un document intégrant tous les schémas sectoriels pour mieux coordonner la mise en œuvre des politiques publiques

Le SRADDET intègre les orientations stratégiques définies à l’échelle régionale (cf. art. L.4251-1 CGCT).

En plus des éléments constitutifs hérités du SRADT, le SRADDET se substitue aux différents schémas spécifiques de la région, à savoir :

• le schéma régional des infrastructures et des    transports (SRIT) ;
• le schéma régional intermodalité (SRI) ;
• le schéma régional climat air énergie (SRCAE) ;
• le plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD).

Quant au schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et à la trame verte et bleue,  ils peuvent être ajoutés de manière complémentaire au SRADDET sur délibération du Conseil régional.

II. DES ORIENTATIONS STRATÉGIQUES S’IMPOSANT AUX DOCUMENTS D’URBANISME INFÉRIEURS (SCOT, PLU) DANS UN RAPPORT DE PRISE EN COMPTE OU DE COMPATIBILITÉ

La fixation d’objectifs à atteindre par la mise en œuvre de règles générales 

Le SRADDET fixe, au minimum, 11 objectifs à  atteindre au sein d’un document d’objectifs en matière :
d’équilibre et d’égalité des territoires ;
d’implantation des différentes infrastructures d’intérêt régional ;
de désenclavement des territoires ruraux ;
habitat ;

• de gestion économe de l’espace ;
• d’intermodalité et de développement des transports ;
• de maîtrise et de valorisation de l’énergie ;
• de lutte contre le changement climatique ;
• de pollution de l’air ;
• de protection et de restauration de la biodiversité ;
• de prévention et de gestion des déchets.

Ces objectifs sont traduits par des règles générales contenues dans le « fascicule » du SRADDET. 

Des normes qui s’imposent dans un rapport de prise en compte (objectifs) ou de compatibilité (règles générales) aux documents inférieurs

Les objectifs et les règles générales s’imposent, respectivement, dans un rapport de prise en compte et de compatibilité au SCoT ou, en son absence, aux PLU, PDU, PCAET ou encore aux chartes des parcs nationaux. 

Quelques précisions

Le SRADDET n’est pas une véritable innovation mais une adaptation aux régions du schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF), ou encore du plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC). Toutefois, contrairement à ceux-ci, le SRADDET ne dispose pas de document graphique directement opposable aux documents inférieurs.

Le rapport de compatibilité est entendu comme une obligation de non contrariété aux orientations fondamentales fixées par la norme supérieure, dont la relative imprécision laisse aux autorités inférieures une certaine marge de manœuvre dans le choix des mesures à édicter. 

Le rapport de prise en compte est entendu comme l’obligation de compatibilité avec dérogation possible pour des motifs justifiés. 

L’article L. 4251-8 du CGCT prévoit que la substance prescriptive de ces règles peut être aménagée par une contrac-tualisation de la compétence ou encore des aides entre les EPCI et le Conseil régional.